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Bankenaufsicht

Damit eine Volkswirtschaft richtig funktionieren kann, braucht sie ein verlässliches Bankensystem. Die Bankenaufsicht trägt dazu bei, dass dieses System effizient und stabil ist. Die wichtigsten Ziele der Bankenaufsicht und die wichtigsten Regeln für Kreditinstitute gibt das Kreditwesengesetz (KWG) vor.

Bankenaufsicht in Deutschland

Nur ein stabiles Finanzsystem kann seine gesamtwirtschaftliche Funktion - die kostengünstige Transformation und Bereitstellung finanzieller Mittel - erfüllen. Ein funktionstüchtiges Bankwesen ist für die Leistungsfähigkeit einer Volkswirtschaft unverzichtbar und eine effiziente Bankenaufsicht daher gesamtwirtschaftlich notwendig.

Rechtliche Grundlage für die Aufsicht über Banken ist in erster Linie das KWG, das seit seiner Ausfertigung im Jahre 1961 bis heute mehrmals in größerem Umfang geändert wurde. Daneben gibt es einige Spezialgesetze wie das Pfandbriefgesetz, das Depotgesetz, das Bausparkassengesetz und die Sparkassengesetze der Bundesländer.

Ziele der Bankenaufsicht

Die Hauptziele der Bankenaufsicht sind in § 6 Abs. 2 KWG zusammengefasst. Sie bestehen darin, Missständen im Kreditwesen entgegenzuwirken, die

  • die Sicherheit der den Instituten anvertrauten Vermögenswerte gefährden,
  • die ordnungsgemäße Durchführung der Bankgeschäfte beeinträchtigen oder
  • erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft nach sich ziehen können.

Das KWG gibt Banken Regeln vor, die sie bei der Gründung und beim Betreiben ihrer Geschäfte zu beachten haben. Diese Regeln sind darauf ausgerichtet, Fehlentwicklungen vorzubeugen, die das reibungslose Funktionieren des Bankenapparates stören könnten. Wie intensiv Banken beaufsichtigt werden, hängt vor allem von Art und Umfang der Geschäfte ab, die sie betreiben. Die Aufsicht richtet grundsätzlich ihr Hauptaugenmerk darauf, dass Institute genügend Eigenkapital und Liquidität vorhalten und angemessene Risikokontrollmechanismen installiert haben.

Die Gesetze, auf denen die Bankenaufsicht basiert, stehen im Einklang mit den Prinzipien der freien Marktwirtschaft. Geschäftspolitisch verantwortlich sind allein die Geschäftsleiter. Die Institute müssen aber qualitative und quantitative Rahmenbedingungen erfüllen und sind verpflichtet, ihre Bücher der Aufsicht offen zu legen. Soweit die BaFin im Rahmen ihrer Solvenzaufsicht erhebliche Defizite bei einem Institut entdeckt und die gesetzlich bestimmten Tatbestandsvoraussetzungen gegeben sind, kann sie jedoch auch aufsichtliche Maßnahmen ergreifen, die in die Geschäftspolitik des Instituts eingreifen.

Die Bankenaufsicht kann - und soll auch - nicht in jedem Fall eine Insolvenz verhindern. Zum Schutz der Kunden gibt es daher eine gesetzliche Einlagensicherung. Sie garantiert dem Kunden, dass seine Einlagen pro Institut bis zu einem Betrag von 100.000 € geschützt sind (§ 4 Abs. 2 EAEG). Daneben existieren aber auch privatwirtschaftliche Sicherungseinrichtungen der Verbände, die über das gesetzlich vorgegebene Maß hinaus gehen.

Aufgabenteilung zwischen BaFin und Deutscher Bundesbank

BaFin und Deutsche Bundesbank teilen sich Aufgaben in der Bankenaufsicht. Die BaFin übt als zuständige Verwaltungsbehörde gemäß § 6 Abs. 1 KWG die Aufsicht über die Institute nach Maßgabe des KWG aus. § 7 Abs. 1 KWG regelt die Zusammenarbeit zwischen der BaFin und der Deutschen Bundesbank bei der laufenden Überwachung der Institute durch die Deutsche Bundesbank. Danach wertet die Deutsche Bundesbank im Rahmen der laufenden Aufsicht unter anderem von Instituten regelmäßig einzureichende Berichte und Meldungen aus und prüft, ob die Eigenkapitalausstattung und die Risikosteuerungsverfahren der Institute angemessen sind. Die BaFin hat im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbank eine Richtlinie zur Durchführung und Qualitätssicherung der laufenden Überwachung der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute durch die Deutsche Bundesbank erlassen (Aufsichtsrichtlinie).

Erlaubniserteilung und laufende Aufsicht

Vor der eigentlichen Beaufsichtigung eines Instituts durch die laufende Aufsicht steht die Erlaubniserteilung.

Die Erlaubnis und ihre Voraussetzungen

Wer in Deutschland Bankgeschäfte betreiben will, braucht eine schriftliche Erlaubnis der BaFin (§§ 32, 33 KWG). Dazu müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt werden - hier einige Beispiele:

  • Bei Neugründung eines Instituts ist - je nach angestrebter Art der Geschäfte - ein bestimmtes Mindest-Anfangskapital nachzuweisen. Bei Wertpapierhandelsbanken etwa liegt das erforderliche Anfangskapital bei mindestens 730.000 Euro und bei Einlagenkreditinstituten bei mindestens fünf Millionen Euro.
  • Das Institut muss mindestens zwei Geschäftsleiter haben. Diese müssen fachlich geeignet und zuverlässig sein. Bei der fachlichen Eignung kommt es darauf an, dass die betreffende Person in ihrem bisherigen beruflichen Werdegang ausreichende theoretische Kenntnisse und praktische Erfahrungen für die neue Tätigkeit gesammelt hat. Die Zuverlässigkeit prüft die BaFin unter Heranziehung von Informationen aus dem Bundeszentral- und dem Gewerbezentralregister.
  • Der Antragsteller hat anzugeben, wer in welcher Höhe bedeutende Beteiligungen (§ 1 Abs. 9 KWG) an dem geplanten Institut hält. Auch diese Personen müssen zuverlässig sein. Sind sie es nicht, oder genügen sie aus anderen Gründen nicht den im Interesse einer soliden und umsichtigen Institutsführung zu stellenden Ansprüchen, kann die BaFin die Erlaubnis versagen.
  • Außerdem muss der Erlaubnisantrag einen tragfähigen Geschäftsplan enthalten, aus dem die Art des geplanten Geschäfts, der organisatorische Aufbau und die geplanten internen Kontrollverfahren hervorgehen. Die BaFin prüft, ob der Antragsteller bereit und in der Lage ist, die erforderlichen organisatorischen Vorkehrungen zu treffen, um seine Geschäfte ordnungsgemäß betreiben zu können.

Laufende Aufsicht

Die Bankenaufsicht überwacht die Institute nach deren Gründung laufend. Hierbei achtet sie vor allem auf folgende Punkte:

  • Kreditinstitute müssen angemessene Eigenmittel haben (§ 10 KWG i.V.m. Art. 92 bis 386 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen – Capital Requirements Regulation (CRR)). Banken müssen zu jedem Zeitpunkt mindestens eine harte Kernkapitalquote von 4,5%, eine Kernkapitalquote von 6% und eine Gesamtkapitalquote von 8 % erfüllen. Im Rahmen der laufenden Aufsicht überwachen die Mitarbeiter der Bankenaufsicht zudem, ob die Institute für eingegangene Risiken aus den Bilanzaktiva und den außerbilanziellen Geschäften - etwa aus Forderungen, Wertpapieren, Derivaten oder Beteiligungen - über ausreichende Eigenmittel verfügen. Neben Ausfall- und Marktrisiken müssen auch operationelle Risiken mit angemessenen Eigenmitteln unterlegt werden.
  • Zusätzlich müssen die Institute Mittel für den Kapitalerhaltungspuffer, den Antizyklischen Kapitalpuffer und nach entsprechender Anordnung auch für den Kapitalpuffer für systemische Risiken, den Kapitalpuffer für global systemrelevante Institute und den Kapitalpuffer für anderweitig systemrelevante Institute vorhalten (§§ 10c bis 10i KWG).
  • Darüber hinaus prüft die Bankenaufsicht, ob die Liquidität ausreichend ist, ob die Institute also ihre Mittel so anlegen, dass jederzeit eine ausreichende Zahlungsfähigkeit gewährleistet ist (§ 11 KWG).
  • Im Rahmen des bankaufsichtlichen Überprüfungsprozesses (Supervisory Review Process- SRP) überwacht die BaFin zudem auch diejenigen Risiken, die nicht nach der CRR mit Eigenmitteln zu unterlegen sind (§ 6b KWG). Kernelemente des SRP sind die Etablierung adäquater Risikomanagementsysteme und deren Überwachung durch die Aufsicht: So müssen die Institute den so genannten „Internal Capital Adequacy Assessment Process“ (ICAAP) einrichten, der gewährleistet, dass sie über genügend internes Kapital zur Abdeckung aller wesentlichen Risiken verfügen. Außerdem müssen angemessene Leitungs-, Steuerungs- und Kontrollprozesse („Robust Governance Arrangements“) vorliegen. Dabei muss die Organisation eines Kreditinstituts nach Art und Umfang der betriebenen Geschäfte angemessen gestaltet werden. Dazu müssen die Institute die Mindestanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk) erfüllen. Sie müssen in der Lage sein, Risiken zu erkennen, zu messen und zu kontrollieren. Da Bankgeschäfte immer komplexer werden, müssen die Institute geeignete Vorkehrungen schaffen, um ihre unterschiedlichen Risiken zu steuern und zu überwachen. Daher ist es eine wichtige Aufgabe der BaFin zu prüfen, ob die bankeigenen Risikocontrolling- und Managementsysteme dies leisten können.

Zu den wesentlichen Informationsquellen der Bankenaufseher gehören neben den Jahresabschlüssen die Prüfungsberichte, die Wirtschaftsprüfer oder Prüfungsverbände im Rahmen der Jahresabschlussprüfung erstellen. Darüber hinaus müssen die Institute monatlich Kurzbilanzen, so genannte Monatsausweise, einreichen, aus denen die wichtigsten Bilanz- und Risikopositionen und ihre Veränderungen hervorgehen. Außerdem müssen die Institute wichtige Veränderungen melden - zum Beispiel auftretende Bilanzverluste oder Änderungen in der Geschäftsleitung, im in- und ausländischen Zweigstellennetz oder bei Beteiligungen ab zehn Prozent. Meldepflichtig sind auch Groß- und Millionenkredite. Zudem kann sich die BaFin in Sonderprüfungen vor Ort einen vertieften Einblick in die wirtschaftliche Lage einer Bank verschaffen. Die BaFin kann diese Prüfungen anmelden, sie kann der Bank aber auch einen "Überraschungsbesuch" abstatten.

Im Rahmen der Solvenzaufsicht verfügt die BaFin über alle aufsichtsrechtlichen Entscheidungskompetenzen. Maßnahmen zur Gefahrenabwehr reichen von schriftlichen Abmahnungen - so genannten gravierenden Beanstandungen - über Bußgelder bis hin zum Entzug der Erlaubnis zum Betreiben von Bankgeschäften und dem Schließen der Geschäftsräume. Sind die Geschäftsleiter unqualifiziert, kann die BaFin gegenüber dem Aufsichtsorgan verlangen, dass sie abberufen werden und sie durch einen Sonderbeauftragten ersetzen. Die BaFin kann auch Befugnisse eines Aufsichtsorgans auf einen Sonderbeauftragten übertragen.

Geschichte der Bankenaufsicht

Die Bankenkrise von 1931 war der Auslöser dafür, eine umfassende staatliche Aufsicht über alle Banken in Deutschland zu etablieren. Sie war eine Folge der Weltwirtschaftkrise, die 1929 mit dem Börsencrash in New York ("Schwarzer Freitag") begonnen hatte. Unter dem Eindruck dieser Krise erließ die deutsche Reichsregierung zahlreiche Notverordnungen, darunter die "Verordnung über Aktienrecht, Bankenaufsicht und über Steueramnestie" vom 19. September 1931. Die Verordnung wurde zum Grundstein für eine einheitliche staatliche Aufsicht über alle Banken. Zuvor waren nur einzelne Institutsgruppen (die öffentlich-rechtlichen Sparkassen in Preußen seit 1838 und die Hypothekenbanken seit 1899) oder einzelne Arten von Bankgeschäften (etwa durch das Depotgesetz und das Börsengesetz von 1896) Aufsichtsregeln unterworfen. Ansonsten herrschte bis zum Anfang der dreißiger Jahre auch im Bankensektor im Wesentlichen der Grundsatz der Gewerbefreiheit (Kern der Gewerbeordnung von 1869).

Die Bankenkrise nahm in Deutschland ihren Lauf, als nach der Insolvenz der Österreichischen Creditanstalt im Mai 1931 ein Run der Einleger auch auf die deutsche Banken und Sparkassen einsetzte. Die Lage spitzte sich zu, als die Darmstädter und Nationalbank ("Danatbank") nach dem Konkurs des Textilkonzerns "Nordwolle" hohe Verluste im Kreditgeschäft hinnehmen und ihre Schalter am 13. Juli schließen musste. Das Vertrauen der Anleger auch in andere Banken schwand zusehends - betroffen war davon vor allem die Dresdner Bank, die mit der Danatbank vertraglich eng verbunden war. Als schließlich alle Berliner Banken nur noch ein Fünftel der geforderten Einlagen auszahlen konnten, griff die Reichsregierung ein: Sie schloss für zwei Tage alle Bankschalter, übernahm die Garantie für die Einlagen der Danatbank, stellte der Dresdner Bank 300 Millionen Reichsmark zur Stärkung der Kapitalbasis zur Verfügung und verfügte schließlich ein dreiviertel Jahr später die Fusion von Dresdner Bank und Danatbank. Insgesamt musste das Reich für die Sanierung der Bankbilanzen 1,3 Milliarden Reichsmark aufbringen.

Die Notverordnung vom September 1931, die im Interesse der Stabilisierung des Finanzsektors erlassen worden war, führte die beobachtende Bankenaufsicht ein. Eine darüber hinaus gehende Bankenaufsicht wurde mit dem Reichsgesetz über das Kreditwesen (Reichs-Kreditwesengesetz - KWG) vom 5. Dezember 1934 etabliert. Das Gesetz markierte den Beginn einer allgemeinen, kodifizierten Bankenaufsicht, deren Grundprinzipien sich teilweise bis heute erhalten haben. Dazu gehören zum Beispiel die Einbindung der Notenbank in die Bankenaufsicht (§7 KWG), die Erlaubnispflicht für Bankgeschäfte, Grundsätze für die Liquiditätshaltung und die Berichtspflicht aller Banken. Das KWG von 1934 führte zudem das neue, bei der Reichsbank gebildete Aufsichtsamt für das Kreditwesen ein. In ihm waren sämtliche in Frage kommenden Regierungsstellen vertreten. Daneben sah es als Exekutivorgan einen Reichskommissar für das Kreditwesen vor, eine dem Reichswirtschaftsminister nachgelagerte Behörde. Der Reichskommissar war dafür zuständig, das KWG im Rahmen der vom Aufsichtsamt gegebenen Richtlinien umzusetzen.

Das KWG von 1934 wurde mehrfach geändert und mit Durchführungsverordnungen ergänzt. Als die Reichsbank 1939 ihre Unabhängigkeit verlor, wurden die bankaufsichtlichen Aufgaben und Befugnisse auf das dem Reichswirtschaftsministerium nachgeordnete Reichsaufsichtsamt für das Kreditwesen übertragen. Mit Verordnung vom September 1944 wurde dann auch das Reichsaufsichtsamt für das Kreditwesen aufgelöst.

Nach Ende des Zweiten Weltkrieges dezentralisierten die westlichen Militärregierungen die Bankenaufsicht in den drei westlichen Besatzungszonen und übertrugen sie auf die neugeschaffenen Bundesländer. Zur Koordinierung schufen die Landesregierungen einen "Sonderausschuss Bankenaufsicht", dem Vertreter aller Bankaufsichtsbehörden, der Bank deutscher Länder - der späteren Deutschen Bundesbank - sowie ab 1949 Vertreter der zuständigen Bundesministerien angehörten.

Schon bald nach Kriegsende setzten Bestrebungen ein, das KWG umfassend zu überarbeiten. Problematische Ermächtigungen zur Ausfüllung von Rahmenvorschriften, unklare Kompetenzverteilungen und Wünsche seitens der Besatzungsmächte führten zu einer Reihe von Änderungswünschen, über die man ab 1950 diskutierte.

Nach mehrjähriger Vorarbeit trat am 1. Januar 1962 das Gesetz über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961, das neue KWG, in Kraft. Mit ihm wurde als zentrale Bankenaufsichtsbehörde das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen (BAKred) geschaffen. Als Sitz der neuen Behörde wurde aus politischen Gründen Berlin gewählt.

Wegen der Zentralisierung der Bankenaufsicht bei einer Bundesoberbehörde hatten einige Länder das neue KWG im Bundesrat abgelehnt. Sie riefen zunächst - ohne Erfolg - den Vermittlungsausschuss an und anschließend das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) im Wege einer Normenkontrollklage. Am 24. Juni 1962 erklärte das BVerfG die Vereinbarkeit des KWG mit dem Grundgesetz und beendete damit die langjährigen Auseinandersetzungen um die Zentralisierung der Bankenaufsicht.

Zu Beginn seiner Tätigkeit im Jahr 1962 beaufsichtigte das BAKred rund 13.000 Kreditinstitute mit etwa 18.000 Zweigstellen. Am Ende, bevor das Amt zum 1. Mai 2002 in der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht aufging, waren es nur noch etwa 2.600 Institute; dagegen belief sich die Zahl der Zweigstellen auf rund 51.000. Hierin spiegeln sich zum einen der Konzentrationsprozess in der Kreditwirtschaft und andererseits die Ausdehnung des Zweigstellennetzes der Banken im Laufe von 40 Jahren wider.

Das KWG wurde seit seiner Taufe im Jahr 1961 bis heute mehrmals grundlegend überarbeitet (so genannte Novellen). Damit folgte die Bankenaufsicht den Entwicklungen auf den nationalen und - in den letzten Jahrzehnten zunehmend - auch den internationalen Finanzmärkten.

Während die 1. Novelle nur punktuelle Veränderungen mit sich brachte, bewirkten alle weiteren Änderungen des Gesetzes eine Ausweitung und Verfeinerung der aufsichtlichen Anforderungen an die Banken: Der Kreis der Unternehmen, die der Aufsicht unterliegen, und die Bandbreite der Eingriffsbefugnisse der Aufsicht wurden immer stärker ausgeweitet.

So war die Bankenaufsicht nach der 2. Novelle, die am 1. Mai 1976 in Kraft trat, schon berechtigt, über eine Not leidende Bank ein vorübergehendes Moratorium zu verhängen (§ 46a KWG) oder eine Sonderprüfung ohne besonderen Anlass (§ 44 Abs. 1 KWG) vorzunehmen. Zu den Neuerungen gehörte außerdem eine Verschärfung der Großkreditvorschrift des § 13 KWG und die Einführung des Vieraugenprinzips bei Geschäftsleitern (§ 33 KWG). Allerdings beschränkte sich diese so genannte Sofort-Novelle noch darauf, die Aufsichtslücken zu schließen, die bei der Schließung des Kölner Bankhauses Herstatt im Jahr 1974 zu Tage getreten waren.

Umfassend überarbeitet wurde das KWG mit der 3. Novelle, die 1985 in Kraft trat. Ihre Grundlage war der Bericht der Studienkommission "Grundsatzfragen der Kreditwirtschaft", die einige Monate nach dem Herstatt- Zusammenbruch ins Leben gerufen worden war. Die Novelle berücksichtigte vor allem deren Vorschläge zu einer neuen Bemessung des haftenden Eigenkapitals und zur bankaufsichtlichen Konsolidierung und verhinderte damit das Entstehen von "Kreditpyramiden".

Mit den weiteren Novellen setzte der Gesetzgeber schrittweise die Richtlinien der europäischen Union in deutsches Recht um. Sie sollen die Voraussetzungen für den freien Verkehr mit Finanzdienstleistungen im europäischen Binnenmarkt schaffen. Dieser basiert auf dem Prinzip der Herkunftsstaatkontrolle und setzt die gegenseitige Anerkennung der Aufsicht bei gleichzeitiger Einhaltung vereinbarter aufsichtlicher Mindeststandards voraus (Einführung des so genannten Europäischen Passes). Ende 1992 wurden mit der 4. Novelle die Zweite Bankrechtskoordinierungs-Richtlinie und die Eigenmittelrichtlinie für Einlagenkreditinstitute in nationales Recht überführt. Die Solvabilitätsrichtlinie floss durch eine Anpassung der Grundsätze über das Eigenkapital in das Gesetz ein. Die KWG-Novelle sorgte darüber hinaus auch für eine erhebliche Erweiterung des Eigenkapitalbegriffs, die Einführung der Anteilseignerkontrolle sowie die Beschränkung des Nichtbanken-Beteiligungsbesitzes. Die Großkreditrichtlinie und die Zweite Konsolidierungsrichtlinie wurden knapp zwei Jahre später mit der 5. Novelle im September 1994 in deutsches Recht gegossen.

Im Januar 1998 trat die 6. Novelle in Kraft, die im Wesentlichen der Umsetzung der Kapitaladäquanzrichtlinie (KAD) und der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie (WDR) diente. Mit den beiden Richtlinien wurde vor allem die Beaufsichtigung von Wertpapierfirmen und Banken vereinheitlicht. Erstmals wurden die in § 1 Abs. 1 a KWG definierten Finanzdienstleistungsinstitute in Deutschland einer staatlichen Aufsicht unterstellt. Mit der Umsetzung der KAD und der WDR wurde außerdem das Emissionsgeschäft in den Katalog der erlaubnispflichtigen Bankgeschäfte (§ 1 Abs. 1) aufgenommen. Gleichzeitig stellte der neue § 44c KWG dem Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen das erforderliche Instrumentarium zur Verfügung, um im Rahmen der erweiterten Zuständigkeit unerlaubte Bankgeschäfte und Finanzdienstleistungen erfolgreich bekämpfen zu können.

Die KAD ergänzte die vier für Banken bereits geltenden Richtlinien (Eigenmittel-, Solvabilitäts-, Konsolidierungs- und Großkredit-Richtlinie) und hatte zum Ziel, Eigenmittel-Anforderungen insbesondere für solche Risiken festzulegen, die sich aus dem Wertpapierhandel sowie aus Fremdwährungsgeschäften ergeben. Das Vierte Finanzmarktförderungsgesetz erweiterte im Sommer 2002 die Auskunfts- und Eingriffsbefugnisse der seit Mai in der fusionierten Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) angesiedelten Bankenaufsicht abermals. Beispielsweise können sich Auskünfte und Prüfungen nach § 44 KWG nun auch auf Unternehmen erstrecken, auf die ein Kreditinstitut Teile seines Geschäftes ausgelagert hat. Die E-Geld-Richtlinie wurde abschließend umgesetzt und bestehende Lücken im Abwehrsystem gegen Geldwäsche wurden geschlossen.

Letzte Änderung am: 2. Januar 2014