Vorbereitungsphase

Die BaFin hat gegenüber EIOPA alle Vorgaben mit „Yes, do comply“ oder „Yes, intend to comply“ kommentiert. Um den Vorbereitungsprozess zu strukturieren und die betroffenen Unternehmen zu unterstützen, hat die BaFin die Leitlinien zudem in 15 Themenblöcke gegliedert.

Dialog und Unterstützung

Die Unternehmen sollten sich mit allen Leitlinien intensiv befassen und ab sofort die nötigen Schritte einleiten, um sie zu implementieren. Fragen, die sich dabei ergeben, können und sollen sie mit der Aufsicht erörtern.

Die BaFin wird die Vorbereitungsphase mitgestalten und dabei dialogorientiert und strukturiert vorgehen. Sie wird die Unternehmen mit Verlautbarungen ergänzend zu einzelnen Themenblöcken informieren. Zudem wird sie den Umsetzungsstand in den Unternehmen laufend abfragen.

Sinn und Zweck der Vorbereitungsleitlinien

Die EIOPA-Leitlinien sollen sicherstellen, dass jedes von Solvency II erfasste Unternehmen die neuen aufsichtsrechtlichen Anforderungen beim Start am 1. Januar 2016 vollständig erfüllen kann. Von diesem Zeitpunkt an gibt es für Anforderungen, die von den Leitlinien erfasst werden, grundsätzlich keine weiteren Übergangsregelungen mehr, so dass aufsichtliche Maßnahmen dann sofort greifen können.

Deshalb muss jedes Unternehmen frühzeitig die nötigen Schritte unternehmen, um die Anforderungen umsetzen zu können. Wie sich die Unternehmen im Einzelnen auf Solvency II vorbereiten und in welcher Reihenfolge sie die Implementierungsschritte vollziehen, bleibt ihnen überlassen. Da die Leitlinien Anforderungen der Solvency-II-Richtlinie konkretisieren, müssen die Unternehmen zudem zum Start von Solvency II sowohl die Vorgaben der Richtlinie als auch die der Delegierten Rechtsakte, die im Laufe der Vorbereitungsphase veröffentlicht werden, umfassend erfüllen.

Adressaten

Die Leitlinien richten sich zwar unmittelbar an die nationalen Aufsichtsbehörden. Da die BaFin entschieden hat, sie in ihrer Aufsichtspraxis anzuwenden, sind aber faktisch die Unternehmen die Adressaten. Die Leitlinien betreffen alle Erst- und Rückversicherungsunternehmen sowie Gruppen, auf die das Solvency-II-Regime anwendbar sein wird.

Betroffen sind ausschließlich Gruppen aus dem Europäischen Wirtschaftsraum. Kommt es bei der Anwendung einzelner Leitlinien auf die Frage an, ob die Aufsichtsregimes in Drittländern äquivalent zu den Solvency-II-Anforderungen sind, wird in der Vorbereitungsphase eine Äquivalenz unterstellt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Aufsichtsregimes dieser Drittländer tatsächlich äquivalent sind. Solche Entscheidungen treffen auch zukünftig die Europäische Kommission oder die Gruppenaufseher.

Struktur der Vorbereitungsphase

Um die von Solvency II betroffenen Unternehmen bei der Vorbereitung zu unterstützen, hat die BaFin die Leitlinien in 15 Themenblöcken gebündelt. Diese 15 Blöcke folgen thematisch der Gliederung der Leitlinien.

15 Themenblöcke für EIOPA-Leitlinien

Anforderungen an die Geschäftsorganisation und das Risikomanagement
1	Allgemeine Governance-Anforderungen
2	Fachliche Qualifikation und persönliche Zuverlässigkeit
3	Risikomanagement
4	Grundsatz der unternehmerischen Vorsicht
5	Eigenmittelanforderungen und Governance-System
6	Interne Kontrollen und interne Revision
7	Versicherungsmathematische Funktion
8	Outsourcing
Vorausschauende Prüfung der unternehmenseigenen Risiken
9	Beurteilung des Gesamtsolvabilitätsbedarfs sowie allgemeine Grundsätze
10	Beurteilung der kontinuierlichen Einhaltung der gesetzlichen Kapitalanforderungen und der Anforderungen an die versicherungstechnischen Rückstellungen
11	Beurteilung der Signifikanz der Abweichung des Risikoprofils von den Annahmen, die der Standardformel zugrunde liegen
Sonderthemen
12	Quantitative Berichterstattung
13	Narrative Berichterstattung
14	Interne Modelle (Vorantragsphase)
15	Quantitative Vollerhebung zur Feststellung der Eigenmittel-Ausstattung unter Solvency II-Bedingungen – nur Lebensversicherer

Zu jedem der 15 Themenblöcke wird die BaFin über anderthalb Jahre hinweg sukzessive Verlautbarungen veröffentlichen. Damit will sie auf das jeweilige Thema aufmerksam machen und ergänzende Erläuterungen und Hinweise geben. Mit der Zuordnung der Veröffentlichungen zu den einzelnen Halbjahren will die BaFin den Unternehmen aber weder eine bestimmte Priorisierung für ihre Vorbereitung vorgeben noch die einzelnen Themen werten.

Themenblöcke 1 bis 11: mehrere Phasen

Für die Themenblöcke 1 bis 11 wird es jeweils eine Dialogphase, eine Verlautbarungsphase und daran anschließend eine zweite Dialogphase geben. Die Verlautbarung wird danach gegebenenfalls modifiziert. Jeder Themenblock wird mit einer Sachstandsabfrage bei allen Unternehmen abgeschlossen.

Wie die Dialogphasen konkret ausgestaltet werden, hängt vom jeweiligen Themenblock ab. In den Verlautbarungen wird die BaFin erläutern, welche Aspekte aus ihrer Sicht wichtig sind und worauf es bei einer Implementierung ankommt. Ziel ist es, zu praktikablen Ansätzen zu kommen, die auch nach dem Start von Solvency II fortbestehen sollen. Die Sachstandsabfragen sollen in erster Linie einer kritischen Selbstkontrolle der Unternehmen dienen und ihnen individuell helfen, weitere notwendige Umsetzungs- und Implementierungsschritte durchzuführen. Die BaFin erfährt mit Hilfe der Sachstandsabfragen, wie weit die einzelnen Unternehmen mit der Umsetzung des jeweiligen Themenblocks sind. Auf die Rückmeldungen kann sie im Dialog mit den Unternehmen und darüber hinaus beispielsweise bei der Schwerpunktbildung für örtliche Prüfungen aufbauen.

Themenblöcke 12 bis 15: Sonderthemen

Für die Themenblöcke 12 bis 15 ist aus verschiedenen Gründen keine Gliederung in mehrere Phasen vorgesehen.

Die Themenblöcke 12 und 13 zum quantitativen und narrativen Berichtswesen folgen einer stark IT-getriebenen Logik. Die BaFin ist dazu bereits mit den Unternehmen im Gespräch. Sie wird im ersten Halbjahr 2014 eine Verlautbarung zu übergreifenden Aspekten dieser beiden Themenblöcke herausgeben und voraussichtlich Mitte 2014 weitere EIOPA-Spezifikationen veröffentlichen.

Für Themenblock 14 (Interne Modelle) ist ebenfalls ein eigenständiger Prozess eingerichtet. Er ist nur für Unternehmen relevant, die sich in der Vorantragsphase für ein internes Modell befinden. Die BaFin wird dazu 2014 ebenfalls ergänzende Informationen verlautbaren. Themenblock 15 (quantitative Vollerhebung) schließlich ist dazu da, von den Lebensversicherern in der zweiten Jahreshälfte 2014 quantitative Informationen abzufragen. Die BaFin wird dazu bereits im ersten Halbjahr vorbereitende Informationen an die Unternehmen geben. Die Abfrage erhebt Berechnungen unter Solvency-II Bedingungen zum Stichtag 31. Dezember 2013 und eine Hochrechnung zum 1. Januar 2016.

Rechtliche Wirkung der Leitlinien

Die Vorbereitungsleitlinien enthalten zum Teil Anforderungen, die in Deutschland bereits geregelt sind (§ 55c und § 64a Versicherungsaufsichtsgesetz – VAG, in Verbindung mit den Mindestanforderungen an das Risikomanagement – MaRisk VA). Diese Vorgaben sind weiterhin einzuhalten; andernfalls kann die BaFin wie bisher aufsichtsrechtliche Maßnahmen ergreifen. Dies gilt auch für Vorbereitungsleitlinien, die derzeit nicht explizit im geltenden Recht niedergelegt sind, aber aus diesem abgeleitet werden können.

Bereitet sich ein Unternehmen deutlich mangelhaft auf Solvency II vor, könnte das grundsätzlich Anhaltspunkt dafür sein, dass die Aufsicht das Unternehmen enger begleiten muss.

Zuordnung der Verlautbarungen zu den Halbjahren

Zeitraum	Januar bis Juni 2014	Juli bis Dezember 2014	Januar bis Juni 2015
Themen	1, 2, 5, 9, 12	4, 6, 10, 13, 14, 15	3, 7, 8, 11

Prinzipienbasierter Ansatz

Die Solvency-II-Anforderungen folgen generell einem prinzipienbasierten Ansatz. Dieser wird durch die Vorbereitungsleitlinien konkretisiert. Die Unternehmen müssen sich eigenverantwortlich überlegen, wie sie sicherstellen können, dass sie die einzelnen Leitlinien befolgen.

Sie haben ein solides und vorsichtiges Management des Geschäfts zu gewährleisten, um dem jeweiligen Regelungszweck der Leitlinien zu entsprechen. Die BaFin kann darum keine konkreten Vorgaben machen.

Grundsatz der Proportionalität

Die Leitlinien unterliegen wie Solvency II – ohne, dass dies ausdrücklich erwähnt ist – dem Grundsatz der Proportionalität. Dies bedeutet, dass die Anwendung der Leitlinien angemessen zu sein hat im Hinblick auf Art, Umfang und Komplexität der Risiken, denen ein Unternehmen ausgesetzt ist oder ausgesetzt sein könnte. Der Grundsatz der Proportionalität richtet sich also nicht allein nach der Größe des Unternehmens. Er wirkt zudem in beide Richtungen: Während sehr komplex strukturierte und stark risikoexponierte Unternehmen entsprechend hohe Erwartungen erfüllen müssen, können die Anforderungen an weniger komplexe und risikobehaftete Unternehmen geringer ausfallen.

Der Proportionalitätsgrundsatz kommt immer dann zur Anwendung, wenn es verschiedene Möglichkeiten gibt, ein Ergebnis zu erreichen. Er impliziert aber nicht, dass Anforderungen gegen Null reduziert werden könnten. Nicht das „Ob“, sondern nur das „Wie“ ist zu entscheiden. Der Zweck der jeweiligen Regelung ist auch bei ihrer proportionalen Umsetzung immer zu erfüllen.

Es ist Aufgabe der Unternehmen, einen Vorschlag zur Umsetzung der Anforderungen zu entwickeln, der für sie proportional ist und den sie gegenüber der BaFin begründen können. Da Proportionalität immer auf den Einzelfall bezogen ist, kann die BaFin nicht im Detail vorgeben, was unter welchen Umständen als proportionale Lösung anzusehen ist.

Berichterstattung

Die BaFin erwartet von allen betroffenen Unternehmen und Gruppen, sich ab Mitte 2015 an den freiwilligen Testläufen für die quantitative und narrative Berichterstattung für 2014 zu beteiligen.

Die Teilnahme ist ein wichtiger Beitrag zu einer erfolgreichen Vorbereitung auf Solvency II und bietet die Möglichkeit, vorzeitig Defizite zu identifizieren. Die BaFin wird deshalb die von EIOPA formulierten Schwellenwerte für den deutschen Markt nicht anwenden.

Weitere Unterlagen von EIOPA

EIOPA wird bis Mitte 2014 Unterlagen vorbereiten, die die Unternehmen bei der Berichterstattung und der vorausschauenden Beurteilung der eigenen Risiken unterstützen sollen. Dabei wird EIOPA die Änderungen berücksichtigen, die sich durch die Omnibus-II-Richtlinie ergeben haben. Bei den Unterlagen wird es sich um technische Spezifikationen zu quantitativen Anforderungen handeln, wie etwa zur Solvabilitätskapitalanforderung (Solvency Capital Requirement – SCR) und zur Bewertung der versicherungstechnischen Rückstellungen sowie der Vermögenswerte und anderer Verbindlichkeiten als versicherungstechnische Rückstellungen. Außerdem wird EIOPA Informationen zu den Annahmen zur Verfügung stellen, die der Berechnung des SCR nach der Standardformel zugrunde liegen.

Diese Texte wird EIOPA voraussichtlich nur auf Englisch veröffentlichen. Die BaFin beabsichtigt daher, auch diese Anleitungen ins Deutsche übersetzen zu lassen. Außerdem wird sie, soweit dies erforderlich ist, die technischen Spezifikationen ergänzen, um nationalen Besonderheiten Rechnung zu tragen.

Vorausschauende Prüfung der unternehmenseigenen Risiken

Nach den Vorbereitungsleitlinien sollen alle von Solvency II erfassten Unternehmen und Gruppen ab 2014 ihren Gesamtsolvabilitätsbedarf beurteilen und an die BaFin melden. Diese Anforderungen entsprechen in Deutschland grundsätzlich der geltenden Rechtslage: Sie werden von dem angemessenen Risikotragfähigkeitskonzept gemäß § 64a Absatz 1 Satz 4 Nr. 3a VAG und der Vorlage des Risikoberichts in § 55c Absatz 1 Nr. 1 VAG abgedeckt.

Ab 2015 sollen die Unternehmen auch die Einhaltung der Vorschriften über die aufsichtsrechtlichen Kapitalanforderungen und die der Anforderungen an die versicherungstechnischen Rückstellungen beurteilen, beides nach Solvency-II-Prinzipien. Gleiches gilt für die Signifikanz der Abweichungen ihres Risikoprofils von den Annahmen, die der Berechnung des SCR nach der Standardformel zugrunde liegen. Die Vorbereitungsleitlinien geben insoweit vor, dass sie eine bestimmte Marktabdeckung erreichen sollen.

In Anbetracht dessen, dass die Unternehmen die Solvabilitätsanforderungen bereits nach aktueller Rechtslage jederzeit einhalten müssen, erwartet die BaFin allerdings, dass sich die Unternehmen rechtzeitig überlegen, wie sie die Einhaltung der neuen Anforderungen sicherstellen können. Sie sind jedoch nicht verpflichtet, dies bereits 2015 zu tun. Zudem müssen die Unternehmen im Jahr 2015 beurteilen, inwiefern sie die neuen aufsichtsrechtlichen Anforderungen an die Bewertung der versicherungstechnischen Rückstellungen ab dem Start von Solvency II mittelfristig einhalten können, und der BaFin das Ergebnis mitteilen.

Interview mit BaFin-Exekutivdirektor Felix Hufeld

„Zwei Jahre sind sogar kurz“

Herr Hufeld, am 1. Januar 2014 ist die Phase der Vorbereitung auf Solvency II gestartet. Warum wird sie volle zwei Jahre dauern?

Die Vorbereitungsphase ist unerlässlich, damit der Übergang zu den neuen aufsichtsrechtlichen Anforderungen möglichst reibungslos gelingen kann. Zwei Jahre sind dafür sogar kurz. Sowohl die Unternehmen als auch wir Aufseher brauchen Zeit, um uns mit den Einzelheiten des künftigen Aufsichtsregimes und den damit verbundenen Fragen rechtzeitig vertraut zu machen. Das ist eine große Chance und die Voraussetzung dafür, dass wir 2016 einen gelungenen Start hinlegen.

Was hat die BaFin in der Vorbereitungsphase zu tun?

Die BaFin hat ja gegenüber EIOPA erklärt, dass sie beabsichtigt, alle Leitlinien anzuwenden. Damit kommt eine Fülle von Aufgaben auf uns zu. Um die Vorbereitungsphase effizient zu nutzen, werden wir dialogorientiert und strukturiert vorgehen. Dialogorientiert bedeutet, dass wir die betroffenen Unternehmen ansprechen und zur Umsetzung der Leitlinien motivieren werden. Strukturiert haben wir den Prozess, indem wir die Leitlinien in 15 Themenblöcke eingeteilt haben. Elf davon werden wir nach und nach in einem Verfahren behandeln, das in mehrere Phasen eingeteilt ist. Bis Mitte 2015 werden wir dazu verschiedene Verlautbarungen veröffentlichen.

Können die Unternehmen also bei der Vorbereitung auf Solvency II keine eigenen Wege gehen?

Doch, das sollen sie sogar tun. Die Unternehmen haben durchaus ihre Freiheiten bei der Vorbereitung. Wir haben die einzelnen Themenblöcke weder für die Unternehmen priorisiert, noch beinhaltet die zeitliche Staffelung irgendeine Wertung. Ich begrüße es, wenn sich die Unternehmen ihre eigenen Gedanken machen, wie sie die Leitlinien erfolgreich implementieren und befolgen können.

Wozu dann die Strukturierung?

Auf diese Weise haben wir jede Leitlinie in einer thematischen Gruppe erfasst und machen das Ganze damit übersichtlicher und leichter handhabbar. Im Dialog mit der Branche werden wir weitere hilfreiche Hinweise formulieren und die Unternehmen dazu motivieren, selbst einzuschätzen, wo sie bei welchem Thema stehen. Anhand der Sachstandsabfrage können wir leichter erkennen, wo der Schuh noch drückt und welche Anstrengungen wir noch gemeinsam unternehmen müssen, damit die Vorbereitungsphase erfolgreich verläuft.

Welches Recht gilt während der Vorbereitungsphase, was aufsichtsrechtliche Maßnahmen angeht?

Es gelten weiterhin die Anforderungen des jetzigen Systems, also Solvency I. Allerdings sind die Inhalte der Leitlinien in Deutschland teilweise schon jetzt vorgeschrieben, etwa durch das Versicherungsaufsichtsgesetz oder die MaRisk VA. Ob die BaFin aufsichtsrechtliche Maßnahmen ergreift, hängt also davon ab, ob sie bei uns schon jetzt gelten. Sollte ein Versicherer keine ernsthaften Anstrengungen unternehmen, um sich auf Solvency II vorzubereiten – was nicht in seinem Interesse sein kann –, könnte das grundsätzlich ein Anhaltspunkt dafür sein, dass wir ihn aufsichtsrechtlich deutlich enger begleiten müssen. Denn die neue Aufsichtswelt steht unmittelbar vor der Tür. Jetzt wird es ernst. Solvency II hat im Grunde bereits am 1. Januar begonnen, wenn auch nicht auf einen Schlag. Wir alle sollten unser Möglichstes dazu beitragen, dass der Wechsel zum moderneren und besseren Aufsichtssystem gelingt.

Herr Hufeld, wir danken Ihnen für das Gespräch.