BaFin

Produktintervention: Neue Aufgaben für die Wertpapieraufsicht

Dr. Thorsten Becker, Dr. Chan-Jae Yoo, BaFin

Datum: 15.09.2015

Seit wenigen Monaten verfügt die BaFin über ein neues Instrument: die Produktintervention. Sie kann nun Finanzinstrumente, strukturierte Einlagen oder Finanztätigkeiten beziehungsweise -praktiken beschränken oder sogar verbieten, wenn diese erhebliche Bedenken für den Anlegerschutz aufwerfen oder eine Gefahr für die Stabilität oder Integrität des Finanzsystems oder des Finanzmarkts darstellen.

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Das Produktinterventionsrecht wurde mit dem Kleinanlegerschutzgesetz als § 4b in das Wertpapierhandelsgesetz (WpHG) eingeführt. Dieses hat darüber hinaus den kollektiven Verbraucherschutz explizit als Aufsichtsziel verankert. Es ist Teil des Aktionsplans der Bundesregierung für mehr Verbraucherschutz im Finanzmarkt, mit dem diese unter anderem auf negative Entwicklungen am Grauen Kapitalmarkt reagierte.

Damit hat der deutsche Gesetzgeber die europäische Gesetzgebung vorgezogen: Die europäische Finanzmarktverordnung (Markets in Financial Instruments RegulationMiFIR) führt das Produktinterventionsrecht zum 3. Januar 2017 für alle Mitgliedstaaten der EU ein und ist unmittelbar anwendbar. Die Vorschrift des § 4b WpHG ist am Wortlaut der MIFIR-Produktinterventionsnormen orientiert und dient der Überbrückung des Zeitraums bis zu deren Inkrafttreten.

Mehr Verbraucherschutz

Die Ermächtigung zur Produktintervention erlaubt es der BaFin, nun auch effektiv gegen Missstände im Kapitalmarkt vorzugehen. Die erste Finanzmarktrichtlinie MiFID I, deren Bestimmungen sich nach wie vor im sechsten Abschnitt des WpHG wiederfinden, hatte den Schwerpunkt der verbraucherschützenden Verhaltens-, Organisations- und Transparenzvorschriften auf die Vertriebsaufsicht gelegt. Sie nahm also weniger die Emittenten von Finanzinstrumenten, sondern mehr die vertreibenden Intermediäre in den Fokus. Die Wirkung toxischer Finanzinstrumente in der Finanzkrise wie auch die negative Rolle bestimmter Vermögensanlagen im Fall des insolventen Windkraftbetreibers Prokon haben jedoch gezeigt, dass nicht nur die Integrität von Wertpapierdienstleistungsunternehmen gewährleistet sein muss, sondern auch eine Handhabe gegen Produkte vonnöten ist, die zum Beispiel erhebliche Bedenken für den Anlegerschutz aufwerfen. Die neue Vorschrift des § 4b WpHG schließt daher wichtige Anwendungslücken.

Eingriffsmöglichkeiten

Der neue § 4b WpHG sieht diverse Möglichkeiten der behördlichen Intervention vor. Zum einen kann die BaFin bei der Vermarktung, beim Vertrieb oder beim Verkauf eines bestimmten Finanzinstruments oder einer strukturierten Einlage eingreifen, also Produktintervention im engeren Sinne betreiben. Zum anderen kann sie aber auch bei bestimmten Formen der Finanztätigkeit oder Finanzpraxis eingreifen (Verhaltensintervention). Möglich sind Beschränkungen und Verbote.

Beachtenswert ist auch der Umstand, dass die BaFin Verbote und Beschränkungen bereits vor Beginn der Vermarktung, des Vertriebs oder des Verkaufs aussprechen kann. Sie kann damit an jeder Stelle der Wertschöpfungskette und des Produkt- beziehungsweise Vertriebsprozesses eingreifen, wenn die Voraussetzungen dafür vorliegen. Auch bei der Gestaltung der Maßnahme selbst ist die BaFin flexibel: Sie kann Verbote und Beschränkungen an Bedingungen knüpfen oder mit Einschränkungen versehen. Hat sich die BaFin dafür entschieden, eine Maßnahme zu erlassen, muss sie dies zunächst dem Emittenten mitteilen und auf ihrer Internetseite eine entsprechende Bekanntmachung veröffentlichen.

Voraussetzungen

Ein derartiger Eingriff kann allerdings nicht ohne weiteres erfolgen. Die BaFin kann Beschränkungen und Verbote nur anordnen, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Zunächst einmal müssen Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, dass ein Interventionsgrund vorliegt. Sodann muss das Verbot oder die Beschränkung im konkreten Fall geeignet sein und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entsprechen. Die BaFin hat also die Besonderheiten des Einzelfalls zu berücksichtigen, wenn sie eine Maßnahme anordnet, zum Beispiel die Risiken, das Kenntnisniveau der betroffenen Marktteilnehmer und Anleger und die erwarteten Auswirkungen der Maßnahme. Damit ist sichergestellt, dass die BaFin die Interessen der betroffenen Markteilnehmer in ihre Entscheidungen ausreichend mit einbezieht.

Das Gesetz nennt vier Interventionsgründe:

  • Das Produkt oder das Verhalten wirft erhebliche Bedenken für den Anlegerschutz auf.
  • Das Produkt oder das Verhalten stellt eine Gefahr für das ordnungsgemäße Funktionieren und die Integrität der Finanz- und Warenmärkte dar.
  • Das Produkt oder das Verhalten stellt eine Gefahr für die Stabilität des gesamten Finanzsystems oder eines seiner Teile innerhalb zumindest eines EU-Mitgliedstaats dar.
  • Ein Derivat hat negative Auswirkungen auf den Preisbildungsmechanismus in den zugrunde liegenden Märkten.

Anwendungsbereich

Adressaten einer Produktintervention können nicht nur Einzelpersonen und beaufsichtigte Wertpapierdienstleistungsunternehmen sein. Vielmehr hat die Produktintervention keinen Adressaten, der von vornherein bestimmt ist. Sie betrifft daher zum Beispiel auch freie Finanzvermittler und den Direktvertrieb von Finanzinstrumenten und strukturierten Einlagen. Die BaFin kann Maßnahmen sowohl auf einzelne Marktteilnehmer beschränken als auch – im Wege einer Allgemeinverfügung – an einen unbestimmten Adressatenkreis richten.

Dieser weite Anwendungsbereich soll der regulatorischen Arbitrage von Anbietern entgegenwirken, die in unterschiedlich beaufsichtigten Marktsegmenten operieren.

Marktbeobachtung

Um das Produktinterventionsrecht sachgerecht ausüben zu können, ist eine effektive Marktbeobachtung unabdingbar. Sie ergänzt die Erkenntnisse, die die BaFin beispielsweise aus der laufenden Aufsicht, aus Kundenbeschwerden, den jährlichen Institutsprüfungen und Vor-Ort Besuchen bei den Wertpapierdienstleistungsunternehmen gewinnt. Dank der Informationen, die die BaFin durch die Marktbeobachtung sammelt, kann sie problematische Produkte und Verhaltensweisen identifizieren, kategorisieren und vor allem priorisieren.

Für die kontinuierliche Beobachtung aktueller Entwicklungen auf dem Kapitalmarkt setzt die BaFin verschiedene Methoden ein. Sie führt etwa Gespräche mit Marktteilnehmern, wertet Presse- und Fachartikel aus und nutzt Datenbanken und Marktstudien. Darüber hinaus erhält sie Informationen von Bundesbank und Europäischer Zentralbank und tauscht sich mit anderen nationalen und internationalen Aufsichtsbehörden aus, insbesondere mit der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ESMA. Zu einer wesentlichen Informationsquelle der BaFin soll sich künftig auch der Finanzmarktwächter der Verbraucherzentralen entwickeln, der vor wenigen Monaten seine Arbeit aufgenommen hat (siehe BaFinJournal April 2015) und vom Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz gefördert wird. Seine Aufgabe ist es, anhand von Verbraucherbeschwerden, empirischen Untersuchungen und einem Onlineportal Erkenntnisse über die Lage der Verbraucher im Finanzmarkt und in der digitalen Welt zu gewinnen und ein Frühwarnsystem aufbauen.

Ausblick

Wenn Anfang Januar 2017 das europäische Produktinterventionsrecht in Kraft tritt und § 4b WpHG ablöst, werden die Regelungen zwar inhaltlich im Wesentlichen gleich bleiben.

Änderungen können sich jedoch aus dem Wechsel zum europäischen Verfahrensrecht ergeben: Mit Inkrafttreten der MiFIR werden die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ESMA und die Europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA, die für strukturierte Einlagen zuständig sein wird, mit eigenen Interventionsbefugnissen ausgestattet. Diese können sie nutzen, wenn die nationalen Behörden keine Produktinterventionsmaßnahmen ergreifen oder diese aus Sicht von ESMA beziehungsweise EBA nicht ausreichen. Zudem erhalten ESMA und EBA eine Kontrollfunktion: Nationale Behörden haben beabsichtigte Interventionen sowohl den zuständigen Behörden anderer betroffener Mitgliedstaaten als auch ESMA oder EBA vorab anzuzeigen. Je nach Zuständigkeit prüfen die beiden europäischen Behörden, ob die nationale Intervention gerechtfertigt und verhältnismäßig ist, und geben dazu eine Stellungnahme ab. Nationale Behörden müssen diese zwar nicht befolgen, eine solche Entscheidung dann jedoch öffentlich begründen.

Aus der Konkretisierung der MiFIR durch die Delegierten Rechtsakte der EU-Kommission können sich darüber hinaus Änderungen am Anwendungsbereich des Produktinterventionsrechts ergeben. Die Kommission hat die Kriterien und Faktoren festzulegen, die bei der Entscheidung zu berücksichtigen sind, ob die Voraussetzungen zum Eingreifen vorliegen, ob also erhebliche Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes bestehen oder eine andere Gefahr droht. Die ersten Entwürfe dieser Norm werden im Herbst 2015 erwartet. Sie soll mit der MiFIR im Januar 2017 in Kraft treten. ESMA hatte die Kommission im Dezember 2014 zum möglichen Inhalt des Rechtsakts beraten (Technical Advice), so dass die Marktteilnehmer bereits eine Vorstellung davon gewinnen konnten, welche Kriterien und Faktoren die Kommission festsetzen könnte.

Diese werden als Leitlinien für den praktischen Einsatz des Produktinterventionsrechts fungieren. Aber auch die jeweilige Marktlage und konkrete Krisenfälle werden die Entscheidung über Interventionen beeinflussen.