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Zentrale Gegenparteien: Aufsichtskollegien unter EMIR

Luisa R. Geiling, BaFin

Datum: 15.03.2016

Wesentlicher Bestandteil der Aufsicht über Zentrale Gegenparteien (Central CounterpartiesCCPs) gemäß der europäischen Marktinfrastrukturverordnung (European Market Infrastructure RegulationEMIR) sind Aufsichtskollegien (Colleges). Sie sollen einen besseren Informationsaustausch der Aufsichtsbehörden über potenzielle Risiken grenzüberschreitend tätiger CCPs gewährleisten, also CCPs, die Clearingdienstleistungen für Clearingteilnehmer und Märkte auch außerhalb des Staats erbringen, in dem sie ansässig sind.

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Bisher bestanden nur nationale Zuständigkeiten für CCPs; eine einheitliche europäische Regelung gab es nicht. Zum Informationsaustausch zwischen Heimat- und Gaststaatbehörde konnten zwar Kooperationsvereinbarungen geschlossen werden, sogenannte Memoranda of Understanding (MoU). Teilweise bedurfte es aber einer gesonderten Zulassung durch die Behörde des Gaststaats, wenn eine CCP zum Beispiel einen ausländischen Markt clearen wollte. Diese war jedoch nicht immer in dem Umfang in die Aufsicht eingebunden, wie dies bei den Kollegien nun der Fall ist.

Für jede der 18 in der Europäischen Union niedergelassenen CCPs gibt es inzwischen solch ein Kollegium. Der vorliegende Beitrag erläutert, wie diese organisiert sind, welche Aufgaben sie haben und wie ihre Arbeit in der Praxis abläuft.

Kollegien in Deutschland
In Deutschland existieren zwei Kollegien für Zentrale Gegenparteien: für die CCP Eurex Clearing AG (Eurex Clearing), die die BaFin unter Mitwirkung des europäischen Kollegiums am 10. April 2014 zugelassen hat, und für die am 11. Juni 2014 zugelassene CCP European Commodity Clearing AG (ECC).

Rechtsgrundlage EMIR

Alle europäischen CCPs sind verpflichtet, eine Zulassung nach Artikel 14 EMIR bei der für sie zuständigen Aufsichtsbehörde zu beantragen. Innerhalb von 30 Kalendertagen, nachdem der Antrag vollständig bei der jeweiligen Behörde – in Deutschland also der BaFin – eingegangen ist, richtet diese ein Kollegium ein.

Das Kollegium setzt sich unter anderem aus folgenden Mitgliedern zusammen: der für die CCP zuständigen nationalen Aufsichtsbehörde und den Aufsichtsbehörden der von der CCP bedienten Handelsplätze, den Aufsichtsbehörden der Clearingmitglieder aus den drei Mitgliedstaaten, auf die die größten Anteile am Ausfallfonds der CCP entfallen, und der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ESMA.

Sinn und Zweck von Kollegien

Kollegien ermöglichen es, die Risiken des zentralen Clearings besser einzuschätzen. Denn die Pflicht zum zentralen Clearing minimiert zwar die Risiken im Finanzmarkt insgesamt, führt aber naturgemäß zu einer Risikobündelung in den CCPs. Durch den Informationsaustausch über nationale Grenzen hinweg erfassen die Kollegien sowohl Risiken für und in den Märkten, die die CCP be-dient, als auch Risiken für Clearingmitglieder, für andere mit der CCP verbundene CCPs und Zentralverwahrer. Sie gewährleisten somit, dass die Risikoeinschätzungen der Markt- und der Institutsaufsicht zusammengeführt werden.

Des Weiteren kann die ESMA dank der Kollegien europaweit besser auf eine Konvergenz der nationalen Aufsichtspraktiken hinwirken. Da sie in allen Kollegien – wenn auch ohne Stimmrecht – vertreten ist, liegt ihr Fokus nicht auf der täglichen Aufsichtsarbeit, sondern vielmehr auf der Verbesserung der Verwaltungspraxis, der Koordination zwischen den Behörden und insbesondere der aufsichtlichen Konvergenz durch die Herausbildung bewährter Praktiken (Best Practice). Durch die Harmonisierung nationaler Aufsichtspraktiken werden auch grenzüberschreitende Risiken besser vergleichbar und erkennbar.

Schließlich bildet das Kollegium eine Plattform zur Kommunikation zwischen den Aufsichtsbehörden aus den verschiedenen EU-Staaten. Da die Aufsichtskulturen sehr unterschiedlich sind, sind die Kollegien wichtig, um den persönlichen Austausch und die Entstehung neuer Ideen und Konzepte zu fördern. Die europaweite Zusammenarbeit ermöglicht einen neuen Blickwinkel auf Sachverhalte, der die Einschätzung grenzüberschreitender Risiken verbessert. Dadurch, dass die verschiedenen nationalen Aufsichtsbehörden und die ESMA im Rahmen der Kollegien zusammenarbeiten, können sie den grenzüberschreitend bestehenden Risiken begegnen und damit zu einer höheren Finanzmarktstabilität beitragen.

Organisation

Grundlage für die Einrichtung und Arbeitsweise der Kollegien sind schriftliche Vereinbarungen zwischen ihren Mitgliedern. Die ESMA hat dazu eine Mustervereinbarung veröffentlicht. Sobald das Kollegium eine solche Vereinbarung angenommen hat, gilt es nach der Delegierten Verordnung zu Aufsichtskollegien für Zentrale Gegenparteien als eingerichtet.

Den Vorsitz des Kollegiums hat die nationale, für die CCP zuständige Behörde inne. Für deutsche CCPs ist dies die BaFin. Sie ist die zentrale Anlaufstelle für alle Fragen, die mit der praktischen Organisation der Kollegien zusammenhängen, und mit allen Verwaltungsaufgaben betraut.

Sitzungen

Kollegiumstreffen finden mindestens einmal jährlich statt. In der Praxis treffen sich die Mitglieder vieler Kollegien jedoch öfter. Auch Telefonkonferenzen und schriftliche Abstimmungen sind möglich und zählen ebenfalls als Treffen. Diese folgen im Gegensatz zu den turnusmäßig stattfindenden Treffen keiner festen Agenda. Ihr Inhalt richtet sich vielmehr an aktuellen Fragen, Schwierigkeiten oder am jeweiligen (Markt-)Geschehen aus.

In den jährlich stattfindenden Treffen stellt die für die jeweilige CCP zuständige Behörde die wesentlichen Ereignisse und Entwicklungen und die Aufsichtstätigkeit des vergangenen Jahres vor. Oft gibt sie auch einen Ausblick darauf, welche Aufgaben im folgenden Jahr auf das Kollegium zukommen. Um eine gute Kommunikation und Zusammenarbeit zu gewährleisten, werden oft auch Vertreter der beaufsichtigten CCP für einen Teil des Treffens eingeladen, so dass die Mitglieder des Kollegiums Fragen direkt klären können.

Aufgaben

Die Kollegien wirken bei Verfahren der nationalen Behörde mit, die für die jeweilige CCP zuständig ist. Diese Verfahren betreffen zum Beispiel die Erteilung oder den Entzug der Zulassung der CCP, die Zulassung der Ausweitung ihrer Tätigkeiten und Dienstleistungen, die Validierung von wesentlichen Modell- oder Parameteränderungen oder die Genehmigung von Interoperabilitätsvereinbarungen zwischen CCPs. Das Kollegium verfügt dazu über verschiedene Befugnisse, insbesondere die Ausarbeitung gemeinsamer Stellungnahmen (Joint Opinions). Darin kann es seine Auffassung zu jedem der oben genannten Fälle äußern. Diese Stellungnahmen muss die zuständige nationale Behörde bei ihrer Entscheidung berücksichtigen. Die Einflussmöglichkeiten des Kollegiums sind dabei unterschiedlich ausgestaltet, je nachdem, um welches Verfahren es sich handelt.

Daneben sichert das Kollegium auch den unverzüglichen Informationsaustausch der Behörden untereinander und mit der ESMA. Es koordiniert die auf-sichtlichen Prüfungsprogramme auf Grundlage einer Risikobewertung der CCP. Schließlich legt es auch Verfahren und Notfallpläne für Krisensituationen fest und ermöglicht so einen grenzüberschreitenden Lösungsansatz.

Das Kollegium kann bestimmte Aufgaben auf einzelne Mitglieder übertragen. Damit sind eine Arbeitsteilung innerhalb des Kollegiums und die Nutzung von Expertenwissen für bestimmte Sachverhalte möglich.