Im Interview mit dem BaFinJournal erläutert Freiwald, was sie an der neuen Tätigkeit reizt, wo sie die größten Herausforderungen der kommenden Monate sieht und welche Themen ihr besonders am Herzen liegen.

Frau Freiwald, herzlichen Glückwunsch zu Ihrer neuen Aufgabe. Wie haben Sie die ersten Wochen im Amt erlebt?

Die ersten Wochen waren sehr intensiv – ich hatte von Anfang an einen vollen Schreibtisch. Dieser Geschäftsbereich ist in zahlreiche Projekte und Vorhaben involviert, in die ich mich sofort vertieft habe, weil wichtige Entscheidungen zu treffen waren. Das waren Entscheidungen rund um Personal und Haushalt, Organisatorisches, IT und Technikausstattung, die die BaFin als Ganzes betreffen, aber auch Entscheidungen zu aufsichtlichen Themen. Der Gesetzgeber hat der BaFin verschiedene neue Aufgaben zugewiesen, auf die wir uns vorbereiten müssen – Stichwort Basiskonto, Stichwort Hinweisgeberstelle. Aber auch das Thema FinTechs hat mich in den ersten Wochen beschäftigt.

Das zeigt, welch breites Spektrum Ihr Geschäftsbereich abdeckt. Wie behalten Sie den Überblick?

Mein Vorteil ist, dass viele Themen für mich nicht neu sind. Ich habe in den rund 18 Jahren als Aufseherin – seit 2002 bei der BaFin, zuvor bei ihrer Vorgängerbehörde BAKred¹ – viel mitbekommen, auch aus anderen Aufsichtsbereichen. Ich konnte darum direkt einsteigen und hoffe, dass ich den Kolleginnen und Kollegen hier eine gute Diskussionspartnerin bin.

Was reizt Sie an Ihrer neuen Tätigkeit?

Bisher kannte ich die BaFin aus dem Blickwinkel der Aufseherin – ob nun für Finanzdienstleister, Wertpapierhandelsbanken, Versicherer oder unerlaubte Geschäfte. Gute Aufsicht braucht aber gute Rahmenbedingungen, braucht ein Nervensystem und ein Rückgrat. Und beides sitzt hier in IVR, der zentralen Schnittstelle der BaFin. Personalmanagement, Organisation, Haushalt und IT betreffen jeden Beschäftigten. Das ist das Nervensystem der BaFin, das funktionieren muss und ohne das die Kolleginnen und Kollegen morgens gar nicht anfangen könnten zu arbeiten. Das hat mich gereizt, denn ich kenne auch die Sichtweise des einzelnen Aufsehers gut und weiß daher, was ihm wichtig ist und wie wir die BaFin insgesamt weiter voranbringen können.

Gleichzeitig sind wir das Rückgrat der BaFin, und auch das ist für mich eine spannende Aufgabe. Die Zentrale Rechtsabteilung unterstützt die Aufseher in rechtlichen Fragen und verteidigt deren Entscheidungen notfalls auch vor Gericht. So ist sichergestellt, dass die BaFin mit einer Sprache spricht und schlagkräftig bleibt. Der andere Teil des Rückgrats ist die Abteilung, die unerlaubte Geschäfte identifiziert und verfolgt. Wir können die Einhaltung der aufsichtsrechtlichen Regularien von den beaufsichtigten Unternehmen nur dann einfordern, wenn wir auf der anderen Seite auch dafür sorgen, dass keine unerlaubt tätigen Wettbewerber auf dem Markt sind.

Wo sehen Sie für Ihren Geschäftsbereich die größten inhaltlichen Herausforderungen der kommenden Monate?

Die FinTechs hatte ich ja schon erwähnt. Daneben bringen vor allem das Zahlungskontengesetz, das Erste Finanzmarktnovellierungsgesetz, die Umsetzung der Zweiten Zahlungsdiensterichtlinie und das Verbraucherstreitbeilegungsgesetz wichtige Herausforderungen mit sich. Alle diese Regelwerke weisen der BaFin neue Aufgaben zu, auf die wir uns nun intensiv vorbereiten.

Die BaFin bekommt also einiges mehr zu tun als bisher. Wie kann sie das stemmen?

Das stimmt, wir müssen mit dem vorhandenen Personal zusätzliche Aufgaben erfüllen und wollen dies natürlich auch in gewohnter Qualität tun. Neben einer guten Vorbereitung ist hier das A und O, Prozesse und Verfahren effizient zu gestalten. Einen wichtigen Schritt in diese Richtung hat die BaFin bereits getan, indem sie sich Anfang des Jahres eine neue Struktur gegeben hat.

Gehen wir auf die neuen Aufgaben einmal im Einzelnen ein. Dank des Zahlungskontengesetzes wird die Idee des „Girokontos für Jedermann“, die in der Öffentlichkeit monatelang für Aufmerksamkeit gesorgt hat, in wenigen Tagen Realität. Darf man es den Banken wirklich zumuten, jeden als Kunden anzunehmen?

Das ist zunächst keine Frage der Zumutung. Es geht hier zuallererst um den Zugang und das Recht eines jeden auf die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben. Seit ich bei der Aufsicht bin, kenne ich das Thema, und es ist jetzt aufgrund der vielen Flüchtlinge in Deutschland noch wichtiger geworden. Ohne Konto kann ein Mensch kaum noch zurechtkommen – ob er nun eine Wohnung sucht, eine Reise bezahlen oder ein Geschäft im Internet abschließen will. Um diese Teilhabe geht es.

Erst in zweiter Linie muss man sich dann anschauen, welche Rahmenbedingungen ein solches Recht für die Beteiligten zumutbar machen. Das Gesetz gibt daher jedem das Recht auf ein Konto, es sei denn, es sprechen ganz gravierende Gründe dagegen. Welche das sind, ist in einem abschließenden, bewusst eng gehaltenen Katalog festgelegt. Eine ganz wichtige Einschränkung ist, dass die Konten auf Guthabenbasis geführt werden. Das hält das Risiko für die Kreditinstitute gering, da keine Schulden entstehen.

Die BaFin wird künftig unter anderem über Fälle entscheiden, in denen ein Kreditinstitut dem Kunden das Basiskonto verweigert. Ist das zu schaffen?

Da mache ich mir keine Sorgen. Zum einen sind wir gut vorbereitet, nicht zuletzt deshalb, weil wir ja schon in das Gesetzgebungsverfahren eingebunden waren. Insofern fällt uns das Thema nicht einfach vor die Füße. Und auch die Kreditinstitute haben sich bereits auf die neuen Regeln eingestellt. Sie sind ja der Hauptadressat des Gesetzes. Nur, wenn ein Kreditinstitut einem Verbraucher das Basiskonto verweigert und dieser an uns herantritt, prüfen wir den Fall und weisen gegebenenfalls die Bank an, das Konto einzurichten. Daher rechne ich nicht damit, dass allzu viele Verfahren auf uns zukommen werden. Gleichzeitig muss den Banken aber auch klar sein, dass wir aufmerksam beobachten werden, ob sie ihren Verpflichtungen nachkommen. Bei Verstößen werden wir nicht zögern, Bußgelder festzusetzen. Im Augenblick konzentrieren wir uns darauf, Verbraucher und Kreditinstitute zu unterstützen, indem wir sie umfassend informieren, insbesondere auf unserer Internetseite.

Auch auf anderem Gebiet hat die BaFin ja bereits Erfahrung im Umgang mit Streitigkeiten zwischen Verbrauchern und beaufsichtigten Unternehmen: Sie betreibt eine eigene Schlichtungsstelle, die ebenfalls in Ihren Verantwortungsbereich fällt. Ist sie vom Verbraucherstreitbeilegungsgesetz betroffen, das Sie eben erwähnten?

Ja. Bisher behandelte sie nur Streitigkeiten zum Kapitalanlagegesetzbuch . Nun übernehmen wir weitere Schlichtungsaufgaben, denn die europäische Gesetzgebung verlangt, dass es flächendeckend für die gesamte Finanzbranche Schlichtungsstellen geben muss. Daher sind wir künftig Auffangschlichter für Bankgeschäfte sowie Finanzdienstleistungen im Sinne des Kreditwesengesetzes, für die es keine zertifizierten privaten Schlichtungsstellen gibt.

In gut anderthalb Jahren muss die Zweite Zahlungsdiensterichtlinie umgesetzt sein, die Sie vorhin ebenfalls genannt haben. Worauf müssen sich Zahlungsdienstleister in Deutschland einstellen?

Es wird einige bedeutende Änderungen geben. Diese sind wichtig, um mit den innovativen Dienstleistungen Schritt zu halten, die sich derzeit auf dem Markt etablieren. So können Kunden heute beispielsweise berührungslos oder gestützt auf einen maschinell lesbaren Code bezahlen, etwa über eine App auf ihrem Smartphone. Die Novelle passt die bestehenden Vorschriften für Bezahlsysteme im Internet und mit Mobilfunk an den technologischen Fortschritt an, schließt Regelungslücken, schafft mehr Rechtsklarheit und will sicherstellen, dass die Vorschriften EU-weit einheitlich angewandt werden. Sie wird außerdem dazu führen, dass Kunden dank Informations- und Haftungsvorschriften künftig besser geschützt sind. Die Zahlungsdienstleister werden prüfen müssen, inwieweit sie etwa mit ihren IT-Sicherheitsstandards und organisatorisch so aufgestellt sind, dass sie die neuen Anforderungen erfüllen können.

Besonders wichtig aus meiner Sicht ist, dass künftig auch Zahlungsauslöse- und Kontoinformationsdienste als Zahlungsdienste gelten.

Was bedeutet das?

Das bedeutet vor allem mehr Rechtssicherheit. Künftig benötigen Zahlungsauslösedienste eine Zulassung, Kontoinformationsdienste müssen sich bei der BaFin registrieren. Die Kreditinstitute müssen ihnen Zugang zu den Zahlungskonten gewähren, die sie im Online-Banking führen. Im Gegenzug haben diese Dienstleister je nach Ausgestaltung ihres Geschäftsmodells besondere Vorschriften über den Zugang zum Zahlungskonto, zu den Kontoinformationen und deren Nutzung zu beachten.

Kommen wir zum Thema FinTechs. Wie reagiert die BaFin auf die neuen Entwicklungen?

Im Grunde ist das für uns nichts Neues. Es gab schon immer neue, kreative Geschäftsmodelle, bei denen wir zahlreiche Fragen zu prüfen hatten: Worum handelt es sich technisch? Was bedeutet das rechtlich – ist für die Tätigkeit eine Erlaubnis der BaFin notwendig? Müssen Rechtsgrundlagen angepasst oder ergänzt werden, weil das neue Geschäftsmodell Besonderheiten aufweist, die von den derzeitigen Regeln nicht adäquat erfasst sind? Müssen auch wir uns anpassen, um eine adressatengerechte Ansprache zu erreichen? Der Markt ist nun mal in einem steten Wandel, und die Aufsicht muss ihrerseits stets bereit sein, neue Herausforderungen zu erkennen und flexibel auf sie zu reagieren.

Das ist bei den FinTechs nicht anders. Auch hier haben wir versucht, uns adressatenorientiert auszurichten, haben spezielle Formulare entwickelt und unsere Informationen im Internet so aufbereitet, dass die jungen Unternehmen selbst abschätzen können, welche Regularien bei ihrer Geschäftsidee greifen. Denn es ist sicherlich nicht einfach, die Voraussetzungen für eine Erlaubnispflicht vollständig zu überblicken und zu verstehen oder anhand der Ausnahmekataloge zu erkennen, wie ein Geschäftsmodell so ausgerichtet werden kann, dass es eben nicht erlaubnispflichtig ist. Eine BaFin-interne Projektgruppe beschäftigt sich weiterhin intensiv mit dem Thema und sorgt dafür, dass alle Geschäftsbereiche über neue Erkenntnisse informiert werden. Am 28. Juni wird es außerdem eine Konferenz geben, bei der wir uns mit der FinTech-Branche und etablierten Finanzdienstleistern direkt zu diesen Themen austauschen.

Es gibt allerdings – das haben Sie ja bereits angedeutet – auch Anbieter, die die Erlaubnispflicht ignorieren und unerlaubt tätig werden. Was tut die BaFin, um ihnen Einhalt zu gebieten?

Wenn wir Anhaltspunkte haben, dass ein Unternehmen unerlaubt auf dem Markt ist, machen wir uns zunächst daran, alle Informationen zu gewinnen, die notwendig sind, um den Sachverhalt zu klären. Wir können sämtliche Auskünfte und Unterlagen verlangen, die zweckdienlich sind. Wenn das nicht reicht, können wir die Geschäftsräume auch von unseren Ermittlern durchsuchen lassen. Und falls sich der Verdacht bestätigt, greifen wir ein. Dafür stehen uns scharfe Instrumente zur Verfügung: Wir können dem Unternehmen vorgeben, die Geschäfte einzustellen, und wenn es das nicht tut, können wir auch einen Abwickler einsetzen.

Allein im vergangenen Jahr haben wir rund 750 Ermittlungsverfahren neu eröffnet. Denn je mehr reguliert wird, desto größer ist natürlich der Anreiz, sich diesen Vorgaben zu entziehen. Aufsicht ist mit Kosten und Aufwand verbunden, und es ist sicherlich nicht immer angenehm, seine Geschäfte unter der Kontrolle der Aufsicht zu betreiben. Daher gab es schon immer schwarze Schafe, und es wird sie wohl auch immer geben. Das Problem ist nicht nur, dass sie sich Wettbewerbsvorteile verschaffen, sondern auch, dass viele dieser Unternehmen dem Anleger oder Verbraucher sehr großen Schaden zufügen können. Daher ist die Bekämpfung des Schwarzen Kapitalmarkts auch ein ganz wesentlicher Aspekt des kollektiven Verbraucherschutzes.

Wie kommt die BaFin diesen Unternehmen auf die Spur?

Wir beobachten den Markt und erhalten wertvolle Hinweise von Anlegern, Strafverfolgungsbehörden, Verbraucherschützern und Wettbewerbern, aber auch von Personen, die selbst bei einem unerlaubt tätigen Unternehmen beschäftigt sind oder waren. Wir nehmen solche Hinweise auch gern anonym entgegen.

Das Fehlverhalten beaufsichtigter Unternehmen kann Verbraucher und andere Marktteilnehmer ebenfalls schädigen. Welche Rolle spielt in diesem Zusammenhang die Hinweisgeberstelle, die die BaFin Anfang Juli einrichten wird?

Auch hier gilt: Um Missstände zu erkennen und umfassend aufzuklären, können Hinweise von Personen, die das Fehlverhalten aus nächster Nähe mitbekommen – seien es Beschäftigte beaufsichtigter Unternehmen oder enge Bezugspersonen der Verantwortlichen – wichtige Beiträge leisten. Die neue Hinweisgeberstelle, die das Erste Finanzmarktnovellierungsgesetz vorschreibt, wird einen zusätzlichen Kanal bieten, über den sich diese Personen an die BaFin wenden können. Das Besondere an diesem Kommunikationsweg ist, dass dem Schutz der meldenden Person große Bedeutung zukommt. Auch hier sind anonyme Meldungen möglich.

Immer häufiger geistern Forderungen durch die Medien, Unternehmen und verantwortliche Personen für schuldhaftes Fehlverhalten härter zu sanktionieren – Stichwort Cum-Ex, um nur ein Beispiel zu nennen. Wie positioniert sich die BaFin in dieser Frage?

Zunächst ist zu differenzieren zwischen natürlichen Personen, die schuldhaft, also vorsätzlich oder fahrlässig handeln können, und juristischen Personen, denen ein solches Handeln lediglich zugerechnet werden kann. Fakt ist, dass wir in Deutschland kein Unternehmensstrafrecht kennen wie beispielsweise in den USA. Fakt ist aber auch, dass die Bußgeldvorschriften in den vergangenen Jahren auf EU-Ebene und im nationalen Recht sukzessive verschärft worden sind, zuletzt durch das Erste Finanzmarktnovellierungsgesetz. Unsere Aufgabe wird es sein, diese Regeln konsequent, aber auch mit Augenmaß anzuwenden. Ich gehe nicht davon aus, dass die Höhe der Bußgelder US-amerikanische Dimensionen erreichen wird; andererseits werden wir uns in bestimmten Fällen aber an höhere Bußgelder gewöhnen müssen.

Wir haben nun viel über die Finanzmarktthemen gesprochen, mit denen Sie sich befassen. Kommen wir abschließend nochmal auf den Teil Ihrer Aufgaben zurück, die Sie als das Nervensystem der BaFin bezeichnen. Welche Themen liegen Ihnen hier besonders am Herzen?

Die zunehmende Internationalisierung der Arbeit und neue Regularien stellen nicht nur die Unternehmen, sondern auch die Beschäftigten der BaFin vor große Herausforderungen. Damit sie für diese hochqualifizierten Aufgaben gewappnet sind, haben wir adäquate, moderne Rahmenbedingungen geschaffen, die wir konsequent weiterentwickeln werden. Die BaFin ist auch weiterhin darauf angewiesen, qualifizierte und motivierte Leute zu rekrutieren. Unsere zügigen Einstellungsverfahren erweisen sich dabei immer wieder als großer Vorteil auf dem Arbeitsmarkt: Wir benötigen in der Regel nur sieben Wochen vom Ende der Bewerbungsfrist bis zur konkreten Einstellungszusage. Dies kann sich sehen lassen, nicht nur im Vergleich zu anderen Behörden, sondern auch im Vergleich zur Wirtschaft.

Für unsere IT bringt die Internationalisierung ebenfalls große Veränderungen mit sich. Sie hat die Standards und Formate umzusetzen, die die europäischen Aufsichtsbehörden entwickelt haben, insbesondere für die neuen Meldeverfahren. Auf ihr lastet die große Verantwortung sicherzustellen, dass alles reibungslos läuft. Damit eng verknüpft ist das Thema IT-Sicherheit. Wir sind uns bewusst, dass wir mit sensiblen Daten umgehen. Die Sicherheitsanforderungen, die wir an die beaufsichtigten Unternehmen stellen, gelten daher selbstverständlich auch für uns.

Das ist bei der Compliance nicht anders: Was wir im Rahmen des Risikomanagements von den Unternehmen verlangen, ist für die Aufsicht mindestens ebenso wichtig. Die BaFin hat immer schon streng darauf geachtet, jeden Anschein zu vermeiden, irgendwelchen Interessenkonflikten ausgesetzt zu sein. Ich denke, wir sind da sehr gut aufgestellt, und wir werden auch weiterhin sicherstellen, hier immer State of the Art zu sein.

Zur inneren Verwaltung gehört auch der Haushalt. Die BaFin finanziert sich nicht über Steuern, sondern zum größten Teil aus Umlagezahlungen der beaufsichtigten Unternehmen. Dass sie im vergangenen Jahr erneut gestiegen sind, ist so manchem ein Dorn im Auge.

Aufsicht kostet, das lässt sich nicht ändern. Wir müssen den Aufgaben gerecht werden, die uns der Gesetzgeber überträgt. Wir tun das, wie gesagt, so effektiv und effizient wie möglich. Im internationalen Vergleich schneiden wir sehr gut ab, was das angeht, und wir sind für die Unternehmen auch weit günstiger als externe Wirtschaftsprüfer. Aber kostenlos ist gute Aufsicht nun einmal nicht zu haben. Und letztendlich kommen die Gelder ja auch den Unternehmen zugute: Ein stabiler Finanzmarkt liegt schließlich in ihrem ureigenen Interesse.

Fußnote