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Die Fortentwicklung der Bankenaufsicht

Datum: 

28. Mai 2009

Ort:

Frankfurt am Main

Redner:

Jochen Sanio

- Es gilt das gesprochene Wort -

„Entwicklung gibt es nur, wenn nichts ewige Gültigkeit hat“, lautet ein berühmter Satz des Philosophen Karl Popper. So gesehen durchläuft die Bankenaufsicht, nachdem sie ihren Gültigkeitsanspruch in der Finanzkrise weitgehend eingebüßt hat, gerade ein entscheidendes Entwicklungsstadium: nämlich das Gefühl von Ohnmacht und Reue, das sie durchlebt, so schnell wie möglich hinter sich zu lassen. Wie die Aufsicht nun fortzuentwickeln ist – das in allen Einzelheiten vor Ihnen auszubreiten, wäre eine Zumutung. Die Vielzahl der Analysen und Vorschläge lässt sich kaum so systematisieren, dass sie sich anschaulich schildern ließen. Fast alles ist noch im Werden, vieles muss noch aussortiert werden, und nur wenig wird am Ende übrig bleiben. Auch ein guter Aufseher in seinem dunklen Drange ist sich des rechten Weges längst noch nicht bewusst. [Faust I, Prolog im Himmel]

So nehme ich mir denn die Freiheit, Ihnen meine sehr subjektive Sicht der Vergangenheitsbewältigung darzubieten und mich auf einige Entwicklungslinien zu beschränken, die wahrscheinlich den Weg in die Zukunft definieren werden. Dabei geht es nicht um neue weltbewegende Ideen, und doch wird der Weg krumm und reich an Hindernissen sein – so viel schon vorneweg.

Wir haben gerade erst den Offenbarungseid geleistet: In keinem Land auf der Welt haben die Bankenaufseher es geschafft, das Finanzsystem vor schwerem Schaden zu bewahren. Verwunderlich ist das nicht, befand sich die Bankenaufsicht in den vergangenen Jahrzehnten doch überall in der Defensive. Die jüngere Geschichte der Finanzmarktregulierung ist trotz des großen Ausstoßes an Vorschriften die Geschichte einer Regression. Hinter uns liegen 20 Jahre weitreichender Deregulierung, europa-, ja weltweit eingefordert von einem Bündnis aus Finanzindustrie und Politik, ideologisch überhöht von den Verfechtern eines schrankenlosen Wirtschaftsliberalismus. Auch Ideologien haben ihre Zyklen, und wir Aufseher können ihnen nicht entkommen: Wir werden immer zu pro-zyklischem Verhalten genötigt. Das gilt auch in der heutigen Situation, in der plötzlich harte Re-Regulierung angesagt ist, und wir uns vor der Gefahr der Überreaktion hüten müssen. Augenmaß ist keine Form sinnlicher Wahrnehmung, sondern eine Kunst, die leider nur wenige beherrschen.

Eine Person gibt es, der diese Gabe verliehen worden ist: den Homo Oeconomicus. Doch der ist leider kein Mensch aus Fleisch und Blut, sondern nur eine fehlerhaft konstruierte Modellannahme, eine Kunstfigur, deren Existenz die Finanzkrise – wie so manch andere auch – dauerhaft zerstört hat.

In der jüngsten Vergangenheit war der Homo Oeconomicus, dieses Musterbeispiel an Ratio und Selbstkontrolle, auf den internationalen Finanzmärkten kaum zu sehen. Was sich dort abgespielt hat, ist für mich der endgültige Beweis dafür, dass die Märkte zu allen Zeiten und auf ewig von Wellen irrationalen, unkontrollierten Handelns überrollt werden. Die Krise ist das Ergebnis ungebändigter „animal spirits“. George Akerlof und Robert Shiller haben diesen Begriff gerade zum Titel eines bestsellerträchtigen Buches gemacht. Erfunden hat ihn wohl John Maynard Keynes. Schon er war der Ansicht, dass nicht der Homo Oeconomicus das Wirtschaftsgeschehen treibe, sondern die Instinkte der Menschen. Das ist eine Erkenntnis, aus der auch wir Aufseher die richtigen Folgerungen ziehen müssen. Vielleicht sollten wir ja die Eignung von Geschäftsleitern künftig anhand psychologischer Tests begutachten. (Diese Bemerkung ist natürlich ein Witz!)

Ich meine es allerdings ernst, wenn ich feststelle, dass wir Aufseher uns mit der Gier, die man auf den Märkten Tag für Tag spüren konnte, nicht ausreichend beschäftigt haben. Gier ist einer der stärksten Risikotreiber und schon allein deshalb ein Aufsichtsthema. Gier bringt Marktteilnehmer dazu, bestehende Sicherheitsvorkehrungen, insbesondere die der Regulierung, brutal auszuhebeln. Dabei wurden in den letzten Jahren Finanzinnovationen, die richtig eingesetzt, Nutzen für alle stiften, erbarmungslos pervertiert. Das gilt besonders für die innovative Technik, Risiken, die früher auf Dauer in den Bankbilanzen verblieben, in Wertpapieren zu verbriefen und diese dann an Dritte zu veräußern. Den großen Schub für die wertpapiermäßige Verbriefung von Aktiva lieferte vor der Krise die Variante des „pooling and tranching“; sie revolutionierte die Finanzmärkte. An sich eine gute Erfindung, doch was man mit ihr in Amerika getrieben hat, führte in die Katastrophe.

In Gang kam die Verbriefungs-Maschinerie erst, als auch das Umfeld stimmte, und dafür sorgte Alan Greenspan, indem er für lange Zeit die Zinsen niedrig hielt. Die Zinsjäger aller Länder vereinigten sich und so nahm das „originate and distribute“-Karussell“ an Fahrt auf. Es drehte sich schneller und schneller – bis es Mitte 2007 abrupt zum Stillstand kam, als nämlich klar wurde, dass der Inhalt des gängigsten Wertpapierprodukts – US-amerikanische „subprime mortgages“, also risikoreiche Hypotheken auf Wohnhäuser, – Giftmüll der schlimmsten Art war. Zu Zeiten der „mortgage mania“ in den Jahren 2005, 2006 und in den ersten Monaten von 2007 wurden acht Millionen Hypotheken dieser Art verbrieft und in die Finanzmärkte geschaufelt.

Wo waren in diesem Spiel die Finanzaufseher, die Wächter über die Stabilität des Finanzsystems? „An allem Unfug, der passiert, sind nicht etwa nur die schuld, die ihn tun, sondern auch die, die ihn nicht verhindern”, bemerkte einst Erich Kästner. Ich will nicht widersprechen. Wir Aufseher machen in dieser Sache leider keine besonders glückliche Figur. Wir hatten sehr wohl erkannt, dass sich in einigen Bereichen des internationalen Finanzsystems Risikovolumina aufgebaut hatten, die zu hoch waren im Vergleich zu den Risikopuffern, die die Banken in Form von Eigenkapital vorhielten. Das „leverage“ war zu stark angestiegen, weshalb das internationale Finanzsystem jetzt eine längere Wegstrecke des „deleveraging“ zurücklegen muss, was die Gefahr einer Kreditklemme heraufbeschwören kann.

Warum haben wir, obwohl uns unwohl war, diesen übergroßen Hebeleffekt nicht unterbunden? Die erste Antwort ist: Weil wir es nicht konnten. Wir Aufseher sind nur so gut wie die Regeln, nach denen wir arbeiten. Und die Regeln waren hier und da unzureichend. In der Krise hat sich auf dramatische Weise gezeigt, welch gefährliche Lücken und Unzulänglichkeiten das internationale Regulierungssystem aufgewiesen hat. Starre Denkansätze, fatale Lücken in den quantitativen Normen, sträfliche Vernachlässigung der Risikomanagementsysteme der Banken – die Liste der Defizite des alten Eigenkapitalstandards Basel I ist lang. Dank Basel I konnten sich Banken ungehindert mit Risiken voll pumpen. Was sich in der heißen Bubble-Phase von 2005 an abspielte, war die größte Regulierungsarbitrage aller Zeiten. Angefacht wurde sie in erster Linie durch „Special Purpose Vehicles“ (SPVs). Diese SPVs haben die Banken zwar gemanagt, sie mussten sie aber nach den geltenden Regeln nicht konsolidieren. Was ihnen schrankenlose, von keiner Aufsichtsnorm beschränkte Aufblähkapazitäten bescherte.

Der zweite „highway to hell“ des alten Regelwerks Basel I, unter dem sich die Katastrophe anbahnte, führte über die Gewährung unwiderruflicher Kreditzusagen. Diese waren eigenkapitalfrei, wenn ihre Laufzeit ein Jahr nicht überschritt. Der Baseler Ausschuss sah diese Nullgewichtung vor gut 20 Jahren wegen der – ich zitiere – „Unerheblichkeit des Risikos“ als gerechtfertigt an. Eine grandiose Fehleinschätzung. Über EU-Richtlinien fand diese Regelung 1:1 Eingang in deutsches Recht. Die milliardenschweren Kreditlinien, die Banken zur Verfügung stellten, um die Refinanzierung von Verbriefungstransaktionen sicherzustellen – man nannte sie verharmlosend „liquidity facilities“ –, hatten denn auch allesamt Ursprungslaufzeiten von 364 Tagen – von denen sich dann im Zeitablauf eine an die andere reihte; ein Schelm, wer Böses dabei denkt. Mit diesem Missstand wird nun aufgeräumt, allerdings nicht gerade besonders schnell. Weltweit wird erst ab 2011 für kurzfristige und längerfristige Liquiditätsfazilitäten der gleiche Eigenkapitalunterlegungssatz gelten.

Regulierungslücken, die wir erkannt haben, können wir in der Aufsichtspraxis nicht einfach im Ermessenswege schließen. Diese Einschränkung gilt jedenfalls in einem Rechtsstaat wie dem deutschen, wo Behörden nicht ohne gesetzliche Grundlage handeln dürfen und Aufsichtsfolter – auf Englisch leicht euphemistisch „arm twisting“ genannt – streng verpönt ist. Und verbale Ermahnungen sind in Phasen einer kollektiven Euphorie bekanntlich in den Wind gesprochen. Plädiere ich also auf „nicht schuldig?“ Nein, als Teil der internationalen Aufsehergemeinschaft müssen wir uns zurechnen lassen, dass man die Regulierungslücken viel zu lange hingenommen hat in der – leider falschen – Annahme, sie seien nicht besonders gefährlich. Ein fataler Irrtum, wie sich nach 20 Jahren herausstellt. Diesen Irrtum können wir jetzt nicht einfach auf das Konto „Erfahrung“ buchen, dazu war er zu teuer.

Doch damit nicht genug. Wir haben uns auch bei der Beobachtung und Beurteilung der realen Risikowelt getäuscht, will sagen: Alle Beteiligten in Deutschland, Banken wie Aufseher, haben nicht erkannt, welch Massen von Giftmüll in die Welt geschüttet wurden, sonst wären wir alle der Anweisung von Groucho Marx gefolgt: „Der Müllmann ist da. Sag ihm wir brauchen nichts.“ Dass die Hypotheken-Kategorie „subprime“ ein höheres Ausfallrisiko aufweisen musste als die Kategorie „prime“, das war vom Begriff her sicher jedermann klar, doch mit den irrwitzigen Ausfallsraten, die sich im Frühjahr 2007 im Subprime-Segment abzeichneten, hatte wohl niemand gerechnet. Weder die US-Banken selbst, die den größten Teil dieses Giftmülls bei sich behalten haben, noch die amerikanischen Aufseher, die uns in den internationalen Gremien immer wieder versichert haben, alles sei unter Kontrolle.

Ahnungslos waren auch die europäischen Banken, die aus der Ferne, als sie die Papiere kauften, keinen Einblick in die Vorgänge am amerikanischen Hypothekenmarkt hatten. Und nicht besser erging es uns europäischen Aufsehern. Seltsamerweise hat es keine öffentlichen Warnungen oder Hinweise gegeben, nirgendwo im Internet ist etwas aufzufinden.

Was die Dinge betraf, die sich jenseits des Atlantiks abspielten, waren wir alle im Stande der Unwissenheit und zwar auf deren höchster Stufe: Die einmalig schlechte Qualität der Subprime-Hypotheken war für uns „the unknown unknown“, wenn sie mir diese Anleihe bei einem früheren amerikanischen Verteidigungsminister gestatten. Wir verließen uns alle auf das Urteil der großen Rating-Agenturen, an deren Vertrauenswürdigkeit niemand zweifelte. So konnten die Rating-Agenturen ungehindert die Wertpapiere, die Subprime-Hypotheken verbrieften, massenweise mit der höchsten Note, mit Triple-A, veredeln. Die Ironie der Geschichte liegt darin, dass viele deutsche Banken in dem Glauben, vorsichtig zu sein, nur Papiere der höchsten Rating-Kategorien gekauft haben. Umso größer ihr Schock, als sie zur Kenntnis nehmen mussten, dass sich diese Edelpapiere als Schrottanleihen entpuppen.

Erst nachdem alles in die Luft geflogen war, ist die traurige Wahrheit ans Licht gekommen: Horden skrupelloser, teilweise auch krimineller Kreditvermittler waren durch die USA gezogen und hatten Abertausenden von kreditunwürdigen Personen Hypothekarkredite vermittelt. Die Kreditanträge waren mit fiktiven Daten ausgefüllt worden, und dubiose Wertgutachter hatten die Häuser, die zu finanzieren waren, mit Phantasiepreisen versehen. Die Institute, die die Kredite gewährten, prüften die Kreditanträge ohnehin nicht – alle genannten Beteiligten unterlagen schließlich nur der Aufsicht der einzelnen Bundesstaaten, also keiner, wie sich jetzt herausstellt. Erst als es viel zu spät war – ich erinnere mich genau, es war Mitte März 2007 – haben uns die amerikanischen Aufsichtskollegen die traurige Wahrheit eröffnet. Ein weiterer Beweis dafür, dass die internationale Zusammenarbeit in der Aufsicht keine Garantie dafür ist, Risken jenseits der heimischen Grenzen in den Griff zu bekommen. Doch werden wir ohne fremde Hilfe jemals in der Lage sein, Sachverhalte im Ausland richtig beurteilen? Ich habe da große Zweifel, weiß aber, dass wir unbedingt eine Antwort auf diese Frage finden müssen.

Die Finanzkrise hat in extremer Weise gezeigt, wie wichtig es ist und wie schwierig zugleich, über nationale Grenzen hinweg mit unseren Kollegen zu kooperieren. Wir haben seit Jahren versucht, die internationale Verflechtung der Finanzmärkte in der Aufsicht nachzuvollziehen – etwa durch Memoranda of Understanding. Das klappte einigermaßen – bis die Krise ausbrach. Da obsiegte dann doch der Protektionismus. Der Schutz des eigenen nationalen Finanzsystems hatte absoluten Vorrang; eine international koordinierte Krisenbekämpfung hat es deshalb nur in Ansätzen gegeben. Stattdessen verfahren wir Aufseher mehr oder weniger nach der Devise „Everybody on his own.“ Wenn es ans Eingemachte geht, sprich: die Bekanntgabe von Negativinformationen über die eigenen Banken, dann geben wir als nationale Aufseher lieber die Auster. Als Gastlandaufseher kann man sich nie sicher sein, ob der Heimatlandaufseher einem die gesamte traurige Wahrheit über die Lage der Mutterbank sagt. Verständlich ist das: Der Heimatlandaufseher muss immer damit rechnen, dass der Gastlandaufseher, den er gerade so kollegial und umfänglich informiert hat, sofort etwas unternimmt, was die ganze Bankengruppe in den Untergang treiben könnte, etwa ein „ring fencing“ der Gastland-Operation. Also ist ein gesundes Misstrauen die natürliche Geisteshaltung.

Meine Damen und Herren, das waren – in Kürze und zugegebenermaßen stark pointiert – einige Ausführungen zu den Ursachen der Krise. Jetzt geht es darum, die richtigen Schlussfolgerungen zu ziehen: „Lessons to be learned“ heißt dieses Kapitel im internationalen Jargon. Das Hauptziel ist trivial: Eine Finanzkrise, wie die jetzige, die noch längst nicht überwunden ist, darf es nicht ein zweites Mal geben. Jedenfalls nicht so schnell. Wir müssen also neue Sicherheitsrichtlinien entwickeln, um Verheerungen dieser Art künftig vorzubeugen. Das kann natürlich nicht jedes Land für sich machen. Wir brauchen europäische, besser noch: globale, Neu-Ansätze. Darin sind sich die Verantwortlichen einig. Und so arbeiten über nationale Grenzen und über Weltmeere hinweg Politiker, Regulierer und Notenbanker Hand in Hand, um gemeinsam eine solidere Finanzaufsicht, eine bessere Bankenaufsicht zu entwickeln.

Bereits im April vergangenen Jahres hat sich das Financial Stability Board – das sich damals noch Financial Stability Forum nannte – mit den 67 Empfehlungen des Draghi-Reports an die Schnellreparatur der verschlissenen Finanzmarktregulierung gemacht. Die meisten Empfehlungen Draghis sind mittlerweile weltweit im Eilverfahren abgearbeitet worden. Die fundamentale Neuausrichtung des internationalen Finanzsystems steht allerdings noch aus. Sie lässt sich nur in einem weltweit konzertierten Zusammenwirken auf höchster politischer Ebene bewerkstelligen. Deshalb haben sich die G20-Staats- und Regierungschefs der Sache angenommen. Bei dem Ernst der Lage muss die Verantwortung für die Stabilität der Finanzmärkte weltweit auch Chefsache sein, was nicht bedeutet, dass am Ende der ganz große Wurf kommt.

Für mich steht bei der Neuordnung der Weltfinanzarchitektur zunächst ein Punkt im Vordergrund: Es darf keine Regulierungsarbitrage mehr geben. Es wäre ein Irrtum zu glauben, dass die Defizite der internationalen Regulierung samt und sonders ein bedauerliches Versehen seien – oops, tut uns leid, aber daran haben wir nicht gedacht. Ganz im Gegenteil: Viele der Aufsichtslücken haben interessierte Kreise bewusst so entstehen lassen – freilich ohne zu ahnen, welch furchtbaren Folgen sich daraus viele Jahre später ergeben würden. Die besonders unerfreulichen Problemzonen sind meist das Ergebnis eines intensiven Wettbewerbs unter den Finanzplätzen, der allzu oft in den vergangenen Jahren in einen intensiven Wettbewerb um die laxesten nationalen Regulierungsstandards mündete – in ein „race to the bottom“. Diese Bezeichnung stammt nicht ohne Grund aus der englischen Sprache, die auch den Begriff „light touch regulation“ in die Welt gesetzt hat – zu Deutsch: „Aufsicht der leichten Hand“, die wird allerdings gerade wieder einkassiert.

Nur wenn es gelingt, diesen „Wettlauf nach unten“ ein für allemal zu stoppen, werden künftige solidere Anforderungen an die Finanzakteure ihre Wirkungen dauerhaft entfalten können. Die besten internationalen Regeln würden verpuffen, wenn Staaten bei ihrer Umsetzung gleich wieder anfangen zu mogeln, um sich dadurch irgendwelche vermeintlichen Wettbewerbsvorteile zu erschleichen. Es darf daher auf den Finanzmärkten keine aufsichtsfreien und lax beaufsichtigten Zonen mehr geben. Alle Marktteilnehmer von größerer Bedeutung, alle Produkte, alle Geschäfte, alle Märkte, alle Länder müssen angemessen reguliert werden. Die G20-Regierungschefs haben genau dieses Ziel vorgegeben, obwohl die Diktion in ihren Kommuniques hier und da einige „escape doors“ offen lässt.

Ich möchte darauf setzen, dass es nicht nur bei Lippenbekenntnissen bleibt. So hoffe ich immer noch – und Sie mögen mich für einen Narren halten – dass Hedgefonds, die seit Jahren mit ihren wahnwitzigen Gewinnzielen die beaufsichtigten Finanzunternehmen unter enormen Konkurrenzdruck gesetzt haben, endlich einer Kontrolle unterworfen werden, die den Namen Regulierung verdient. Auch die Rating-Agenturen müssen an eine straffe aufsichtliche Leine gelegt werden. Für mich sind sie die Hauptschuldigen an der Misere, und eigentlich müssten an ihnen harte Strafen vollstreckt werden. Doch da ihre Aufgabe niemand anderes erfüllen kann – weder die Banken noch die Käufer der Wertpapiere und schon gar nicht wir Aufseher – dürfen sie erst einmal weitermachen. Es wäre schlimm, wenn es ihnen auch dieses mal wieder gelingen würde, strengen Vorgaben zu entkommen. Deren Einhaltung müsste dann auch wirksam kontrolliert werden. Damit lasse ich jetzt die Kategorie „I have a dream ...“ hinter mir und komme zurück zur Bankenaufsicht selbst.

Unter Basel II wären viele der Katastrophen der jüngeren Vergangenheit wahrscheinlich nicht passiert. Es ist tragisch, dass es zehn Jahre gedauert hat, bis das Regelwerk verabschiedet wurde. Kaum implementiert bereitet Basel II in der Krise aber neue Probleme. Aus den vielen Fragen, die wir derzeit rund um die aktuellen Baseler Aufsichtsstandards beantworten müssen, hat sich eine stärker in den Vordergrund geschoben: die Frage, wie wir mit der pro-zyklischen Wirkung des neuen Eigenkapitalstandards Basel II umgehen. Das risikosensitive Basel II folgt in seiner Wirkung dem ökonomischen Zyklus. Jetzt, in der Krise, einer Krise, welche die Banken nicht antizipiert haben, kann es pro-zyklisch wirken und schlimme Folgen auslösen: Die Eigenkapitalunterlegung der Kredite einer Bank richtet sich danach, wie die Bonität der Kreditnehmer geratet worden ist. Verwendet die Bank den Kreditrisiko-Standardansatz, bestimmt sich die Bonität der Kunden danach, ob und wie sie von den Rating-Agenturen geratet worden sind. Nutzt die Bank den auf internen Ratings basierenden Ansatz, beurteilt sie, wie der Name schon sagt, die Kunden selbst.

In der Rezession, in der wir uns befinden, wird es in großem Umfang zu „downgradings“ kommen, und dies möglicherweise um mehr als eine Stufe. Damit steigen zwangsläufig die Eigenkapitalanforderungen, die sich ja nach dem Risiko richten. Wenn die Eigenkapitalausstattung eines Instituts sehr knapp bemessen ist, könnte es gezwungen sein, die Kreditvergabe einzuschränken, um die Mindesteigenkapitalanforderungen einzuhalten. Dieser Trend kann weiter verstärkt werden, wenn die Banken wegen ihrer verschlechterten Kapitalkennziffern in ihren Möglichkeiten zur Refinanzierung, zu Geschäftsabschlüssen und zur Eigenkapitalaufnahme eingeschränkt werden.

In dieser Situation sieht so mancher den Ausweg darin, Basel II kurzfristig aufweichen. Ich rate von der Anwendung solcher Kunstgriffe ab, denn sie würden erneut das Misstrauen schüren, das die Finanzmärkte zersetzt hat. Wer so etwas gar im Alleingang betreibt, löst den Verdacht aus, dass sein nationales Bankensystem offenbar dringend Entlastung braucht, vielleicht sogar vor der Insolvenz steht.

Nun hat der Baseler Ausschuss beschlossen, das Problem der pro-zyklischen Wirkung seines Großwerks Basel II auf Baseler Art anzugehen, nämlich grundsätzlich, und nicht als Schnellschuss, um akute Nöte zu lindern. Der Ausschuss will die pro-zyklischen Auswirkungen des Baseler Eigenkapitalstandards eindämmen, indem er die Banken dazu verpflichtet, in guten Zeiten zusätzliche Kapitalpuffer aufzubauen – die Risikosensitivität von Basel II bereitet nur dann große Probleme, wenn die Banken schlechte Entwicklungen nicht durch eine Erhöhung ihre Eigenkapitals vorweggenommen haben. Der Baseler Ausschuss will außerdem die risikosensitiven Eigenmittelanforderungen durch andere Maße ergänzen – Stichwort „leverage ratio“. Die Europäische Kommission hat ähnliche Pläne, und auch die EU-Mitgliedsstaaten scheinen grundsätzlichen mit einer solchen Ergänzung einverstanden zu sein. Offen ist aus meiner Sicht, welche Konsequenzen an ein solches Maß geknüpft werden sollen. Will man es als Maß für die Kapitalabdeckung des maximal möglichen Verlusts verwenden und damit als „Floor“ für die risikosensitiven Eigenkapitalanforderungen nach Basel II, dann darf dies bei den Banken nicht den falschen Anreiz setzen, auf die verbesserte Risikomessung zu verzichten, die das Herzstück von Basel II bildet. Dies bedeutet, der Floor muss so niedrig kalibriert sein, dass noch ein Anreiz zur genaueren Risikomessung mit bankinternen Ratingsystemen besteht. Außerdem dürfen wir nicht den Fehler der amerikanischen „leverage ratio“ übernehmen, nur Bilanzpositionen zu berücksichtigen. Schließlich waren es gerade die außerbilanziellen Geschäfte der Banken, die zu der Krise geführt haben.

Von Basel komme ich nun zur Europäischen Union. Dort bahnt sich gerade eine grundlegende regulatorische Fortentwicklung an, meine Damen und Herren. Die Blaupause für diese Fortentwicklung hat Jacques de Larosière geliefert, der frühere IWF-Chef und ehemalige Gouverneur der französischen Notenbank. De Larosière und sein Expertenteam haben – einem Auftrag von EU-Kommissionschef José Manuel Barroso folgend – 31 Empfehlungen abgegeben, mit deren Umsetzung gefährliche Schwachstellen im Finanzsystem beseitigt werden sollen. Gestern, am 27. Mai, hat die EU-Kommission eine Stellungnahme zu diesen Empfehlungen veröffentlicht. Sie hat sich den Vorschlägen de Larosières weitgehend angeschlossen.

Eines vorweg: Eine zentrale europäische Finanzaufsichtsbehörde wird es nicht geben – ich füge hinzu: vorerst nicht. Die laufende Kontrolle über Banken und Versicherungen wird also zunächst weiter bei den nationalen Aufsehern bleiben; dafür sollen diese aber schlagkräftiger werden. So werden Aufseher wohl mehr Eingriffsrechte bekommen für den Fall, dass im Risikomanagement der Banken etwas aus dem Ruder zu laufen droht. Außerdem sollen sie bei Finanzdelikten abschreckende Sanktionen verhängen dürfen. Darüber hinaus will die EU-Kommission die Aufseher der Mitgliedstaaten in einem politisch unabhängigen Europäischen System für Finanzaufsicht enger als bisher miteinander vernetzen.

Drei alte Bekannte, CEBS, CEIOPS und CESR, die drei europäischen Gremien der Aufseher über Banken, über Versicherungen und Pensionsfonds und über Wertpapiermärkte, sollen die Schicksalsfäden der europäischen Aufsicht weben, die in diesem Netz miteinander verknüpft sind. Das sind höchst flexible Schicksalsfäden, die sich wie bei den Nornen durch das Leben in der einen oder anderen Richtung verändern lassen. Die drei Gremien – deren Hauptaufgabe bislang darin bestand, die Kommission zu beraten – sollen nach Vorstellung der Kommission schon 2010 zu so genannten European Authorities aufgewertet werden – mit mehr Ressourcen und neuen Kompetenzen. Welche Kompetenzen diese Authorities im nächsten Jahr dann haben werden, lässt sich jetzt noch nicht abschließend sagen. Hierfür müssen zum Teil erst noch die rechtlichen Voraussetzungen geklärt werden.

Grenzüberschreitend tätige Finanzunternehmen sollen gemeinsam von Heimatland- und Gastlandaufsehern überwacht werden, die sich zu so genannten Colleges zusammentun – eine Einrichtung, die es bereits gibt, die in Zukunft aber als Plattform für Treffen und die Erarbeitung von Aufsichtsentscheidungen entscheidend gestärkt werden sollen. Gibt es in einem College Meinungsverschiedenheiten, sollen die neuen Aufsichtsinstanzen, die Authorities, mit der Mehrheit ihrer zurzeit 27 Mitglieder streitschlichtend tätig werden. Die de Larosiere-Gruppe schlug hierzu noch vor, dass die neuen Authorities nach erfolgloser Mediation selbst Aufsichtsentscheidungen fällen können, die den Heimatlandaufseher und das beaufsichtigte Unternehmen direkt binden. In diesem Punkt hat sich die EU-Kommission etwas zurückhaltender geäußert. Sie lässt offen, ob die Entscheidungen der Authority im Mediationsverfahren rechtlich bindend sein sollen. Unklar bleibt auch, ob sich die Entscheidungen „nur“ gegen den zuständigen nationalen Aufseher oder direkt gegen das beaufsichtigte Unternehmen richten sollen. Das klingt alles noch ziemlich nebulös, als ob sich die Kommission vor klaren Vorschlägen drücken will.

Konkreter wird die Kommission bei den Authorities. Denen will sie mehr Kompetenzen geben, damit diese einschreiten können, wenn nationale Aufsichtsbehörden offensichtlich gegen europäische Rechtsvorschriften verstoßen. Kommen EU-Kommission und Authorities zum Ergebnis, dass Gemeinschaftsrecht anhaltend nicht richtig oder verspätet angewandt wird, können die Authorities mit der einfachen Mehrheit ihrer Mitglieder Entscheidungen direkt gegenüber den beaufsichtigten Unternehmen treffen und die europäischen Vorschriften unmittelbar zur Anwendung bringen. Im Extremfall könnte es dazu kommen, dass nationale Aufseher und europäische Authorities unterschiedliche Entscheidungen gegenüber einem Unternehmen treffen, die in dem einen Fall vor nationalen Gerichten und im anderen Fall vor Europäischen Gerichten („Community Courts) zu überprüfen wären. Das Ganze könnte ein ziemlicher Kuddelmuddel werden.

Insgesamt kann der Startschuss für den geplanten Parellel-Lauf nationaler und europäischer Aufseher wohl nur abgefeuert werden, wenn zuvor schwierige Rechtsfragen gelöst worden sind. Auf ungeklärter Rechtsgrundlage drauf los zu wursteln, sollten die Mitgliedsstaaten ablehnen. Besonders dringlich ist die Klärung der Frage, in welche Rechtsform die Authorities gekleidet werden können. Bislang vermeidet es die EU-Kommission, sich festzulegen. Sie spricht nur neutral von europäischen „Authorities“ mit eigener (europäischer) Rechtspersönlichkeit. Mangels vorhandener Alternativen vermute ich, dass der EU-Kommission „Agenturen“ nach dem Muster der in Köln angesiedelten European Aviation Safety Agency (EASA) vorschweben. Deren Kompetenzen wurden – wie könnte es anders sein – aus denen der Kommission abgeleitet.

Nach der berühmten Meroni-Doktrin des Europäischen Gerichtshofs, die schon in den fünfziger Jahren entwickelt wurde, dürfen aber nur demokratisch legitimierte EU-Organe rechtsverbindliche Ermessensentscheidungen treffen und regulatorische Standards setzen; diese Befugnisse können nicht auf außen stehende, unabhängige Einrichtungen übertragen werden. Daraus folgt meines Erachtens, dass EU-Agenturen die ihnen übertragenen Kompetenzen nur unter engster Kontrolle der Kommission wahrnehmen können. Die de Larosiere Gruppe hatte zunächst – möglicherweise ohne eingehende Prüfung der rechtlichen Aspekte – noch vorgeschlagen, dass die neuen Authorities die Befugnis haben sollten, bindende Aufsichtsstandards zu erlassen. Die gestrigen Vorschläge der EU-Kommission tragen den europarechtlichen Bedingungen Rechnung und sind deutlich zurückhaltender. Die Authorities sollen in spezifischen Bereichen und auf Basis von Kriterien, die im Gemeinschaftsrecht spezifiziert sind, bindende technische Standards erlassen können. Diese sollen allerdings erst dann rechtlich wirksam werden, wenn die EU-Kommission keine Einwände dagegen vorbringt. Bei näherer Betrachtung unterscheidet sich diese „neue“ Kompetenz allerdings nicht grundlegend von den bisherigen Kompetenzen von CEBS, CEIOPS und CESR im Komitologieverfahren; das ist der Level 2 in der Lamfalussy-Terminologie.

Dies alles macht deutlich, dass die zu klärenden Fragen komplex sind – der Teufel steckt wieder einmal im Detail – und dass den Möglichkeiten von Rechts wegen deutliche Grenzen gesetzt sind. Die enge Anbindung der Authorities an die Kommission – sie kommt etwa in der Kompetenz zum Erlass bindender Regeln zum Ausdruck, wirft die Frage auf, ob die Authorities dann tatsächlich, wie von de Larosiere gefordert, unabhängig wären. Wir dürfen darauf gespannt sein, wie die Kommission mit diesen Fragen umgehen wird. Ich möchte ihr nicht unterstellen, dass sie sich indirekt zur Herrscherin über die europäische Finanzmarktregulierung aufschwingen will. Spätestens in diesem Herbst werden wir mehr wissen, denn bis dahin will die Kommission einen Gesetzesvorschlag zur neuen EU-Finanzstruktur vorlegen.

Einen der wichtigsten Punkte des neuen europäischen Regulierungsansatzes habe ich mir bis zuletzt aufgespart. In der Krise ist unbestreitbar zu Tage getreten, dass wir kein funktionstüchtiges Frühwarnsystem für die Finanzmärkte haben. Die EU-Kommission plant Abhilfe. Einem Vorschlag von de Larosière folgend will sie bei der EZB einen Europäischen Rat für Systemrisiken einrichten. Dieser Rat soll bei gefährlichen makroökonomischen Entwicklungen rechtzeitig Alarm schlagen. Ich bin sehr einverstanden mit der Idee einer zentralen Institution, die auf Makroebene den Überblick über Risiken behält – was allerdings eine immens schwere Aufgabe sein dürfte. Ganz abgesehen davon, dass Warnungen allein nicht genügen, sondern danach auch die richtigen Mittel eingesetzt werden müssen, um bei überhöhten Risiken gegenzusteuern.

Doch so weit sind wir noch lange nicht. Zunächst geht es wieder um die Kompetenzfrage. Klar ist, dass die EZB – entgegen ihrem wiederholt geäußerten Wunsch – keine Rolle in der Aufsicht über einzelne Unternehmen erhalten soll. Doch ist die Grenze zur Aufsicht über Einzelunternehmen in dem Kommissionspapier ziemlich unscharf gezogen. Nach den Vorschlägen der EU-Kommission sollen die rechtlichen Voraussetzungen in punkto Vertraulichkeit geschaffen werden, um der EZB auch Zugang zu Daten über einzelne Unternehmen zu verschaffen. Unter anderem soll sie auch das Recht haben, an Colleges über europäische Unternehmensgruppen teilzunehmen. Doch damit nicht genug: Die nationalen Aufseher sollen verpflichtet werden, die Risikowarnungen und Empfehlungen des Systemrats in ihrer Arbeit zu berücksichtigen. Nach einem „Act or Explain“ Verfahren sollen sie über die Umsetzung der Empfehlungen in aufsichtliche Maßnahmen Rechenschaft ablegen. Wem gegenüber Rechenschaft abgelegt werden soll, ist ebenso unklar wie die gesamte praktische Umsetzung des Verfahrens, der Kompetenzen und der Verantwortlichkeiten. Hier könnte ein weiterer Kompetenzwirrwarr drohen, der in der Praxis Kontroverse um Kontroverse auslösen würde. Ich denke, in den nächsten Monaten werden wir intensive politische Diskussionen um den Systemrat erleben.

Sie sehen, meine Damen und Herren, auch wenn sich jede Menge Menschen ihre klugen Köpfe zerbrechen, um die Bankenaufsicht – oder allgemein die Finanzaufsicht – fortzuentwickeln, es wird schwer werden, auf dem europäischen Hindernisparcours schnelle Triumphe zu erringen, auch wenn wir alle uns das wünschen. Doch mögen die Schwierigkeiten auch noch so groß sein, in der EU gilt seit jeder das Prinzip Hoffnung – nach meiner Beobachtung in einer besonderen Variante: Danach ist Hoffnung zwar der krankhafte Glaube an den Eintritt des Unmöglichen, doch am Ende wird das Unmögliche wahr. Wenn nicht ganz, dann wenigstens ein bisschen. Lassen wir uns also überraschen, welche Taten die EU diesmal vollbringt.