Nie wieder „Too big to fail”? Aktuelle Herausforderungen der Finanzmarktregulierung
Impulsreferat von Jochen Sanio, Präsident der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, am 31.August 2010 in Frankfurt am Main
- Datum:
- 31. August 2010
- Ort:
- Frankfurt am Main
- Redner:
- Jochen Sanio
- Es gilt das gesprochene Wort -
Wer in unserer modernen, ja fortschrittsgläubigen Welt das Wort „unmöglich“ in den Mund nimmt, hat sich schon fast ins Abseits gestellt, meine Damen und Herren. Für jedes Problem scheint es eine Lösung zu geben, und selbst die derzeit schwierigste aller Fragen, die K-Frage, steht kurz vor ihrer Beantwortung: Morgen werden wir wohl wissen, wer in Zukunft Kapitän der deutschen Fußballnationalmannschaft sein wird.
Ich nehme heute meinen ganzen Mut zusammen und bekenne, dass ich nicht daran glaube, dass alle Probleme in meinem beruflichen Umfeld lösbar sind. Von denen gibt es wahrlich eine Menge, doch eines schlägt an Schwierigkeit alles bisher Dagewesene: das „too big to fail“-Problem, das wie ein Damoklesschwert über uns hängt.
Die Finanzkrise hat auch dem letzten Zweifler klar gemacht, dass die „too big to fail“-Doktrin nicht etwa eine Kopfgeburt weltfremder Theoretiker ist. Im Gegenteil. Sie beschreibt ein real existierendes Dilemma, in dem die Regierungen vieler Länder stecken – noch dazu eines, das sich als Paradox darbietet: Staaten sind gezwungen, systemrelevante Banken zu retten, koste es, was es wolle, weil mit deren Untergang unvertretbare Risiken verbunden wären: Finanzmärkte und Volkswirtschaften könnten kollabieren, ja das gesamte internationale Finanzsystem könnte in sich zusammenfallen – und die Weltwirtschaft schweren Schaden erleiden.
Die „too big to fail“-Doktrin, muss – nachdem sie in letzter Zeit viel zu häufig zur Anwendung gekommen ist – endlich glaubhaft widerrufen werden. Der Zwang, systemrelevante Banken zu retten, hat dem Weltfinanzsystem nämlich ein weiteres gewaltiges Problem eingebrockt, eines, das unter der Bezeichnung „moral hazard“ in aller Munde ist: Anleger werden ihr Geld mit Vorliebe bei einer Bank anlegen, die sie von der „too big to fail“-Doktrin geschützt wähnen – und zwar ohne Rücksicht auf deren Bonität. Was zählt, ist nur die mögliche Rendite. Und die Manager solcher Banken werden kaum der „moralischen Gefährdung“ widerstehen können, ihre Häuser in waghalsige, profitreiche Geschäfte zu stürzen, um mit fetten Renditen Investoren zu ködern.
Zu allem Überfluss werden die „too big to fail“- Banken, ich werde sie ab jetzt SIFIs nennen, das Akronym steht für „systemically important financial institutions“, auch noch durch die Rating-Agenturen privilegiert. Diese gewähren ihnen wegen der unterstellten Staatshilfe höhere Noten, „unterstützte Ratings“ nennen sie das, was den SIFIs möglicherweise einen Refinanzierungsvorteil verschafft. Es könnte also durchaus sein, dass Banken, über die der staatliche Schutzschirm gespannt ist, auf den Kapitalmärkten leichter an Geld kommen als ihre ohne staatliche Garantie agierenden Konkurrenten. Die aktuellen Spreads lassen insoweit allerdings nur Vermutungen zu, da sie den Refinanzierungsvorteil nicht direkt abbilden.
Kleinere Banken, die nicht von der „too big to fail“-Doktrin profitieren, wären möglicherweise auf längere Sicht nicht mehr wettbewerbsfähig, und es könnte tendenziell ein SIFI-Oligopol entstehen – die Keimzelle neuer großer systemischer Katastrophen.
Alle Welt ist sich einig, dass es dahin nicht kommen darf, dass das „too big to fail“- Problem schleunigst aus der Welt geschafft werden muss. Den Teufelskreis aus staatlicher Stütze und gefährlicher Risikoneigung zu durchbrechen, ist aller regulatorischen Anstrengung wert. Und doch können wir Aufseher bis heute kein Erfolg versprechendes Rezept vorweisen, mit dem sich die „too big to fail“- Doktrin überwinden ließe. Nicht für jeden regulatorischen Kopfschmerz – mag er, wie bei den SIFIs, auch noch so bohrend sein – gibt es ein wirksames Gegenmittel. Das ist jedenfalls mein Fazit aus der Krise.
Die Schwierigkeiten bei der Bekämpfung der „too big to fail“-Doktrin sind übergroß. Das geht schon los mit der Frage, welche Banken systemisch relevant sind und damit einer besonderen Behandlung unterzogen werden sollten. Es wird uns nicht gelingen, alle SIFIS im Voraus zu identifizieren. Denn was ein SIFI ausmacht, hängt stark von den jeweiligen Gegebenheiten auf den Märkten ab. Ein Institut, das heute kein SIFI ist, kann morgen eines werden. Ob ein Institut systemrelevant ist, ob also sein Zusammenbruch erhebliche negative Auswirkungen auf das gesamte Finanzsystem und die Realwirtschaft hätte, hängt nicht nur von dessen Größe ab. Als Kriterien gelten auch – Lehman lässt grüßen – die Vernetzung eines Instituts in den Märkten und dessen
(Nicht-)Ersetzbarkeit im Finanzsystem.
Die Schwierigkeit besteht darin, geeignetes Datenmaterial für die vorzunehmende Einstufung zu finden. Die Größe einer Bank mag noch recht einfach zu bestimmen sein – etwa anhand ihrer Bilanzsumme oder der Summe der Einlagen. Was aber ist mit den beiden anderen Kriterien? Glauben Sie mir, wir haben viel gerechnet, aber es ist ausgesprochen schwierig, an genügend belastbare Daten zu kommen, wenn es an die Kriterien Vernetzung und Ersetzbarkeit geht.
Doch angenommen, wir wären in der Lage, in allen Fällen zu entscheiden, ob eine Bank systemrelevant ist. Wie können wir nun so gut es geht vermeiden, dass der Staat sie retten muss? Der nächstliegende Ansatz ist auch hier die Prävention: Die Bankenregulierung muss von SIFIs eine besondere Stärke verlangen, damit diese besser gegen idiosynkratische und systemische Schocks gewappnet sind. Die Logik dahinter ist schon auf den ersten Blick einsichtig: Je stärker eine Bank ist, desto weniger wahrscheinlich ist es, dass sie fällt – und andere Marktteilnehmer mit in den Abgrund reißt.
Diese Logik ist natürlich auch dem Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht geläufig. Er ist mittlerweile im Endstadium seiner Bemühungen angelangt, Basel II, das globale Regelwerk für Banken, entscheidend zu verschärfen. Banken werden nach den neuen Baseler Regeln, die heute unter Bezeichnung „Basel III“ zusammengefasst werden, erheblich strengere Anforderungen an ihre Eigenmittel- und Liquiditätsausstattung erfüllen müssen. Im November auf dem G20 Gipfel in Seoul wollen die Staats- und Regierungschefs dem Grundgerüst von Basel III ihren Segen erteilen. Dazu müssen in den ersten beiden Septemberwochen die Verhandlungen in Basel erfolgreich abgeschlossen werden.
Systemisch relevante Banken müssen – über die allgemeinen Anforderungen von Basel III hinaus – mit noch strengeren Ansprüchen rechnen, was aber erst in einem weiteren Regulierungsschritt vorgeschrieben werden soll. Die Arbeiten an der hier im Vordergrund stehenden „Systemic Risk Surcharge“ sind in Basel schon recht weit gediehen. Doch es würde sicher nicht reichen, nur die quantitativen Messer zu wetzen. Systemisch relevante Banken müssen rundum besonders intensiv beaufsichtigt werden – wir deutschen Aufseher halten das für mindestens genau so wichtig. Dabei geht es zum Beispiel um verschärftes Stress Testing oder häufigere Vor-Ort Prüfungen. Das Financial Stability Board, das mittlerweile wichtigste und einflussreichste globale Regulierungsgremium, beschäftigt sich derzeit mit dieser Frage.
Mit einer strengeren mikroprudentiellen Aufsicht allein lässt sich das „moral hazard“-Problem leider nicht lösen. Sollten Banken mit einem „too whatever to fail“-Siegel trotz der neuen und strengeren Regeln in Schwierigkeiten geraten, so könnten sie, ihre Anteilseigner und Gläubiger immer noch darauf bauen, dass der Staat einspringt. Kein Aufseher wird garantieren wollen, dass solche Fälle für die Zukunft ausgeschlossen sind.
Es geht also darum, auch für SIFIs die Möglichkeit eines geordneten Marktaustritts zu schaffen – und hier betreten wir die Zone der Unmöglichkeit. Was wir brauchen, lässt sich leicht formulieren: Wir brauchen – zusätzlich zu einer effektiveren mikroprudentiellen Aufsicht – ein besonderes Reorganisations- und Abwicklungsverfahren für systemisch relevante Institute. Die gesetzlichen Rahmenbedingungen und die Finanzmarkt-Infrastruktur müssten so angepasst werden, dass es in extremen Krisensituationen möglich wäre, ein Institut schnell zu sanieren, es gar zu reorganisieren oder – wenn auch das nicht mehr hilft – es außerhalb des herkömmlichen Insolvenzverfahrens geordnet abzuwickeln und ihm ein Begräbnis 1. Klasse zu bereiten. Außerdem müsste man eine spezielle Institution schaffen, eine Art Bestattungsunternehmen, das – mit umfangreichen Rechten ausgestattet – die betroffenen Unternehmen so schonend wie möglich abwickelt – und zwar zum Nutzen für alle Beteiligten: die Anteilseigner, die Gläubiger und den Staat in seiner Rolle als „payer of the last resort“.
Es gibt eine gute Nachricht: Der deutsche Gesetzgeber stellt gerade die Weichen in die richtige Richtung. Der aktuelle Vorschlag für ein Restrukturierungsgesetz sieht nicht nur bessere Befugnisse für uns Bankenaufseher vor. Geplant sind auch ein besonderes Sanierungsverfahren für Banken, ein Reorganisations- und ein Übertragungsverfahren. Wir werden künftig also bessere Mittel haben, um so früh wie möglich einzugreifen und eine Bank zu sanieren. Sollte eine Sanierung nicht mehr möglich sein und eine schwerwiegende Krise drohen, können wir, wenn es um eine systemrelevante Bank und damit um die Stabilität des gesamten Finanzmarktes geht, ein neues schweres aufsichtliches Geschütz auffahren. Dann ist nämlich Reorganisation angesagt, und das bedeutet Eingriffe in Rechte Dritter und ein beschleunigtes Verfahren mit eingeschränkten Rechtschutzmöglichkeiten für die Betroffenen.
Die Steuerzahler dürfen sich darüber freuen, dass Anteilseigner und bestimmte Gläubiger – vor allem die Hybridkapitalgeber – an den finanziellen Lasten einer Reorganisation beteiligt werden. Und, was noch wichtiger ist: Durch die Inanspruchnahme von Anteilseignern und Gläubigern – und nur dadurch – kann man das „moral hazard“-Problem an seiner Wurzel packen. Gerade bei den Gläubigern unbesicherter Forderungen dürfte die Gefahr, bei der Schieflage einer Bank beträchtliche Abschläge hinnehmen zu müssen, heilsame Wirkungen auslösen.
Und wenn nichts mehr geht – weder eine Sanierung noch eine Reorganisation – dann können wir Aufseher eine Bank aufspalten und die systemrelevanten Teile auf eine Brückenbank oder eine gute Bank übertragen. Der Rest bleibt, wo er hingehört: in der alten, der schlechten Bank. Diese „bad bank“ würden wir dann abwickeln – je nach Wert der dort verbliebenen Aktiva haben dann die Anteilseigner und die unbesicherten und ungeschützten Gläubiger das Nachsehen. Damit nicht genug: Wenn wir systemrelevante Teile einer Bank auf eine „good“ oder eine „bridge bank“ übertragen, damit sie dort fortgeführt werden, dann dürfen die alten Manager davon ausgehen, dort nicht mehr auf dem Chefsessel zu sitzen – eine Erkenntnis, die hoffentlich deren Risikoappetit dämpfen wird. Wenn die Geschäftsleiter bedeutender Finanzunternehmen damit rechnen müssen, dass sie selbst und ihr Institut die Konsequenzen einer Schieflage tragen müssen, dann dürfte die Aussicht, gerettet zu werden, viel von ihrem Reiz verlieren.
In die gleiche Richtung hat offenbar auch der US-amerikanische Gesetzgeber gedacht, als er kürzlich den „Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act“ verabschiedete. Eines der Ziele dieses Mammutgesetzes besteht darin, den „moral hazard“-Effekt zu reduzieren, indem man die Finanzindustrie an den Kosten einer Rettung beteiligt. Dabei handelt es sich allerdings zunächst einmal nur um eine Ankündigung, denn man will der Finanzindustrie erst nach einer Rettung die Rechnung dafür präsentieren.
Die Abrechnung soll von der US-Einlagensicherungsbehörde FDIC vorgenommen werden, was der einiges abverlangen dürfte. Wenn Mittel für die Einlagensicherung und Mittel für die Rettung von Banken vermischt werden, sind Interessenkonflikte vorgezeichnet. Die deutsche Regierung geht einen anderen, aus meiner Sicht vorzugswürdigen Weg: Ähnlich wie bei der Einlagensicherung soll ein Fonds für Krisen aufgebaut werden, der dann aber separat verwaltet wird. Die Banken werden in diesen Fonds einzahlen. Reichen im Notfall die Mittel im Fonds nicht aus, soll eine Sonderumlage erhoben werden, auch das kennen wir bereits von der Einlagensicherung. Nun werden Sie sich fragen, ob der Fonds auch ausreichend ausgestattet sein wird. Und können die Banken die zusätzliche Belastung tragen? Ich denke, hierbei geht es um eine langfristig angelegte Lösung, mit deren Umsetzung aber sofort begonnen werden muss. Niemand kann auch nur annäherungsweise vorhersagen, welchen Mitteleinsatz zukünftige Krisen – mögen sie nie über uns hereinbrechen! – erfordern könnten.
Das klingt alles in allem gar nicht so schlecht, werden Sie denken und sich fragen, warum ich Zweifel an der Lösbarkeit des „too big to fail“-Problems habe. Der Haken an der Sache ist dieser: Fast alle SIFIs sind international operierende Finanzgruppen. Rein nationale Abwicklungslösungen würden bei ihnen im wahrsten Sinne des Wortes schnell an ihre Grenzen stoßen: Jeder beteiligte Drittstaat würde umgehend eigene Insolvenzmaßnahmen ergreifen, um die auf seinem Territorium liegenden Vermögenswerte gegen fremde Zugriffe abzuschotten und für die heimischen Gläubiger zu reservieren – „ring fencing“ nennt man das in unseren Kreisen. Diese unschöne Ausprägung des Territorialitätsprinzips würde eine geordnete globale Liquidation durch eine Zentralstelle faktisch unmöglich machen. Um das zu verhindern, müsste man bei der SIFI-Abwicklung dem Universalitätsprinzip Geltung verschaffen, wonach ein einheitliches Abwicklungsverfahren auch im Ausland gelegene Vermögenswerte der Bankengruppe erfasst. Leider gibt es noch keine Anzeichen dafür, dass sich dieses Prinzip demnächst durchsetzen könnte.
Wohl aber gibt es einige positive Ansätze, die ich Ihnen nicht vorenthalten will; man sollte sie allerdings nicht überbewerten. So ist in der Europäischen Union mit der Sanierungs- und Liquidationsrichtlinie zumindest ein erster wichtiger Schritt in Richtung Klärung der Zuständigkeiten und des anzuwendenden Rechts im Fall der Sanierung grenzüberschreitender Niederlassungen gemacht. Die laufenden Arbeiten an einem europäischen „Bank Resolution Regime“ (die Bezeichnung harrt noch der deutschen Übersetzung) werden uns hoffentlich noch weitere Fortschritte auf diesem Gebiet bescheren. Dass diese dann auch außerhalb Europas Schule machen könnten, fällt mir allerdings schwer zu glauben.
Im FSB, im Financial Stability Board, arbeiten wir seit einiger Zeit an Prinzipien, mit denen wir die nationalen Liquidierungsabläufe konsistenter machen und für eine bessere Koordinierung grenzüberschreitender Eingriffe sorgen wollen. Ein erster Schritt ist bereits getan. Es sind „Recovery and Resolution Plans“ (RRPs) für die großen, global tätigen Institute implementiert worden – genauer gesagt, für die Institute, bei denen die wichtigsten nationalen Aufseher im Rahmen eines so genannten FSB Core-College enger zusammenarbeiten. Danach sollen die Institute ein Lebens- und ein Todesszenario entwickeln – im Jargon „going concern“ und „gone concern“. Über die soll dann in den so genannten „Crisis Management Groups“ diskutiert werden, die an die bereits bestehenden Aufsichtskollegien angebunden sind.
Auch das FSB beschäftigt sich sehr intensiv damit, wie man die Anteilseigner und Gläubiger einer Bank beteiligen kann, wenn es darum geht, deren Insolvenz zu verhindern. Immer mehr Anhänger gewinnt die Idee, ein Verfahren zu entwickeln, wonach Nachrangkapital und Verbindlichkeiten von Banken in Krisensituationen zwangsweise in hartes Eigenkapital umgewandelt werden, um eine drohende Insolvenz abzuwenden. „Bail in“ statt „bail out“ – diese Idee, die in Deutschland wahrscheinlich schon bald umgesetzt wird, könnte ebenfalls zur Entlastung der Steuerzahler beitragen.
Noch ist all das Zukunftsmusik. Noch sind die wichtigen Fragen auf globaler Ebene nicht beantwortet, und niemand weiß, ob wir in diesen Dingen in absehbarer Zeit Einigkeit erzielen werden. Jedenfalls war es übergroßer Optimismus, der das FSB vergangenen September dazu veranlasst hat anzukündigen, es werde das „too big too fail“-Problem binnen eines Jahres lösen. Ein klarer Fall der Verwechslung des Wunsches einer Begebenheit mit der Wahrscheinlichkeit ihres Eintritts.
Bis auf weiteres bleibt uns nur, mit dem „too big to fail“-Problem zu leben, ohne in unseren Bemühungen um eine Lösung nachzulassen. Denn wie einst eine kluge Frau bemerkte: „Nichts ist erbärmlicher als die Resignation, die zu früh kommt.“ Wir können sie uns angesichts der Größe des Problems nicht leisten. „Unmöglichkeit“ muss in diesem Fall ein relativer Begriff sein, der einen Zustand beschreibt, der wandelbar ist.
Eigentlich ist die Überwindung der Unmöglichkeit ganz einfach: Wir brauchen nur eine weltweit geltende Abwicklungskonvention für Finanzunternehmen, die das Universalitätsprinzip durchsetzt. Wir Aufseher können so etwas leider nicht selbst in Szene setzen. Doch andere Instanzen wären dazu in der Lage: Es bedürfte allerdings einer politischen Initiative auf allerhöchster Ebene, will sagen, einer Erklärung auf einem G20-Finanzgipfel. Ich kann mir kaum ein lohnenderes Unterfangen vorstellen, noch dazu eines, das an Dringlichkeit zu überbieten ist. Außer natürlich die Entscheidung der K-Frage.