BaFin

Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten

Am 1. Januar 2015 sind das Gesetz zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (SAG) sowie mehrere Begleitgesetze in Kraft getreten. Das SAG setzt die europäische Sanierungs- und Abwicklungsrichtlinie um, die ihrerseits die Vorgaben der Key Attributes für effektive Abwicklungsregimes des Finanzstabilitätsrats FSB (Financial Stability Board) für Kreditinstitute und Wertpapierfirmen (nachstehend „Institute“) in der EU umsetzt.

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Ziel ist es, dass Schieflagen von Instituten künftig bewältigt werden können, ohne die Finanzstabilität zu gefährden und Steuergelder einzusetzen.

Zu den wesentlichen Neuregelungen, die das SAG mit sich gebracht hat, gehört die Beteiligung der Anteilsinhaber und Gläubiger an den Verlusten eines Instituts und an den Kosten der Abwicklung. Zudem hat das SAG die Pflicht zur Erstellung eines Sanierungsplans ausgeweitet. Ebenfalls neu sind Regeln zur Frühintervention durch die Aufsichtsbehörden, zur gruppeninternen finanziellen Unterstützung und zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit der nationalen Aufsichts- und Abwicklungsbehörden.

Deutschland als Vorreiter

Einige wichtige Regelungen, die die Richtlinie vorsieht, hatte der deutsche Gesetzgeber bereits 2013 mit dem Abschirmungsgesetz eingeführt (siehe Fachartikel von Juli 2013). Hierbei handelt es sich insbesondere um die Vorgaben zur Sanierungsplanung, zur Abwicklungsplanung und Prüfung der Abwickelbarkeit sowie zur Befugnis, Hindernisse für die Abwickelbarkeit zu beseitigen.

Schon vor dem Abschirmungsgesetz hatte die BaFin einen Entwurf der Mindestanforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen (MaSan) erarbeitet, konsultiert und auf dieser Grundlage Sanierungspläne von potenziell systemgefährdenden Instituten angefordert. Zudem trug sie dazu bei, Abwicklungshindernisse bei Instituten zu überwinden. Beispielsweise haben sich kürzlich auf Initiative der BaFin und anderer Aufsichtsbehörden 18 global systemrelevante Großbanken, darunter die Deutsche Bank, bereit erklärt, das Zusatzprotokoll zum Master-Agreement der International Swaps and Derivatives Association (ISDA) zu unterzeichnen, was die Behandlung von Derivaten im Abwicklungsfall deutlich erleichtert (siehe Fachartikel von Dezember 2014).

Deutschland hat dadurch, zusammen mit einigen anderen Staaten, von Anfang an eine führende Rolle bei der internationalen Regelung der Sanierung und Abwicklung von Instituten und Finanzgruppen gespielt. So konnte die BaFin ihre Expertise in den europäischen Gesetzgebungsprozess zur Sanierungs- und Abwicklungsrichtlinie, zum gemeinsamen Abwicklungsmechanismus und zu den darauf fußenden Rechtsakten einbringen. Die europäischen Standards sind daher in wesentlichen Teilen von Deutschland mitgeprägt. Die frühzeitige Umsetzung der Richtlinie in deutsches Recht unterstreicht diese Führungsrolle. Insbesondere mit der Einführung des Instruments der Gläubigerbeteiligung ab dem 1. Januar 2015 nimmt Deutschland in der EU eine Vorreiterrolle ein – die Richtlinie verlangt die Umsetzung erst zum 1. Januar 2016.

Wesentliche Regelungen des SAG

  • Erstellung von Sanierungsplänen
  • Frühintervention
  • Gruppeninterne finanzielle Unterstützung
  • Abwicklungsvoraussetzungen
  • Abwicklungsmaßnahmen (unter anderem Gläubigerbeteiligung)
  • Grenzüberschreitende Zusammenarbeit der nationalen Aufsichts- und Abwicklungsbehörden

Sanierungspläne

Ein wichtiger Grundsatz des SAG ist es, die Abwicklung von Instituten von vornherein zu vermeiden. Wesentliches Instrument hierfür ist ein effektiver Sanierungsplan, der dem Institut ausreichende Handlungsoptionen bietet, um eine Krise aus eigener Kraft zu bewältigen. Aus diesem Grund sind die Regelungen zur Sanierungsplanung das Herzstück des SAG, das die größte praktische Relevanz entfalten wird. Bereits auf Grundlage des Abschirmungsgesetzes konnte die BaFin von potenziell systemgefährdenden Kreditinstituten verlangen, einen Sanierungsplan zu erstellen. Das SAG hat diese Pflicht nun auf alle Kreditinstitute und Wertpapierfirmen ausgeweitet.

Die BaFin wird die Sanierungspläne der Institute intensiv prüfen und deren qualitative Weiterentwicklung aktiv vorantreiben. Die Institute haben allerdings erst dann Sanierungspläne zu erstellen, wenn die Aufsichtsbehörde sie dazu auffordert. Ab der Aufforderung haben sie dafür eine Frist von sechs Monaten, die auf Antrag des Instituts um bis zu sechs Monate verlängert werden kann. Mit der Aufforderung wird dem Institut auch mitgeteilt, ob es vereinfachte Anforderungen erfüllen muss und welchen Inhalt diese haben.

Denn im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbank kann die BaFin individuell vereinfachte Anforderungen an den Inhalt des Sanierungsplans, die Frist für dessen Erstellung und die Häufigkeit der Aktualisierung stellen. Maßgeblich ist dabei insbesondere, welche Auswirkungen die Bestandsgefährdung eines Instituts haben kann. Dazu betrachtet die BaFin insbesondere dessen Größe, Komplexität, Risikoprofil und Vernetzung mit anderen Instituten. Außerdem berücksichtigt sie, ob das Institut Mitglied einer Sicherungseinrichtung ist und ob es in einem normalen Insolvenzverfahren abgewickelt werden könnte, ohne dass dies negative Auswirkungen auf das Finanzsystem hätte. Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA (European Banking Authority) wird die Kriterien für die Festlegung, welche Institute nur vereinfachte Anforderungen erfüllen müssen, in Leitlinien konkretisieren, die sie derzeit konsultiert (siehe BaFinJournal Oktober 2014). Den Inhalt der vereinfachten Anforderungen legen hingegen die zuständigen Aufsichtsbehörden fest.

Institute, die Mitglied eines institutsbezogenen Sicherungssystems und nicht als potenziell systemgefährdend eingestuft worden sind, kann die BaFin im Einvernehmen mit der Bundesbank ganz von der Pflicht zur Erstellung eines Sanierungsplans befreien. In diesem Fall erstellt das Sicherungssystem einen Sanierungsplan.

Frühintervention und gruppeninterne finanzielle Unterstützung

Die BaFin erhält durch das SAG umfassende Befugnisse zur Frühintervention. Sie ergänzen die Eingriffsrechte, die bereits im Kreditwesengesetz (KWG) geregelt sind. Die BaFin kann nun zum Beispiel von einem Institut verlangen, dass es Handlungsoptionen aus dem Sanierungsplan umsetzt oder sogar die Geschäftsstrategie ändert. Sollte sich bei der laufenden Aufsicht über ein Institut abzeichnen, dass es in eine Schieflage geraten könnte, wird die BaFin frühzeitig darauf drängen, dass es korrigierende Maßnahmen ergreift. Ist eine Restrukturierung des Instituts notwendig, wird sie diese ebenfalls intensiv begleiten.

Grenzüberschreitende Gruppen können nach dem SAG interne Vereinbarungen abschließen, die vorsehen, dass sich die einzelnen Unternehmen der Gruppe gegenseitig unterstützen, wenn die Voraussetzungen für eine aufsichtsbehördliche Frühintervention vorliegen. Diese Vereinbarungen sollen es der Gruppe erleichtern, Krisen aus eigener Kraft zu bewältigen. Die BaFin muss die Vereinbarungen vorab genehmigen.

Abwicklung von Instituten

Ein weiterer wesentlicher Teil des SAG behandelt die Abwicklung von Instituten und Finanzgruppen. Die Finanzmarktkrise hat gezeigt, dass hierzu besondere Regeln erforderlich sind. Die universellen insolvenzrechtlichen Regelungen für Unternehmen stoßen gerade bei großen und vernetzten Instituten und Finanzgruppen an ihre Grenzen. Ein normaler insolvenzrechtlicher Marktaustritt eines solchen Instituts kann erhebliche negative Auswirkungen auf andere Institute, sonstige Investoren wie Versicherungsunternehmen und Einleger haben und letztlich die Finanzstabilität gefährden.

Darum mussten große Institute, die in Schieflage geraten waren, in der Vergangenheit mit öffentlichen Mitteln gerettet werden. Die neuen Abwicklungsmaßnahmen, also Abwicklungsinstrumente und -befugnisse, sollen diese Too-Big-to-Fail-Problematik künftig vermeiden.

Bestandsgefährdung als Abwicklungsvoraussetzung

Um Abwicklungsmaßnahmen ergreifen zu können, müssen die Abwicklungsvoraussetzungen nach § 62 Absatz 1 SAG erfüllt sein. Dazu gehört unter anderem, dass das Institut in seinem Bestand gefährdet ist. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn das Institut derart gegen aufsichtsrechtliche Anforderungen verstößt, dass dies die Aufhebung der Erlaubnis des Instituts rechtfertigen würde.

Auch eine bestehende oder drohende Überschuldung beziehungsweise Zahlungsunfähigkeit gelten als Bestandsgefährdung. Die beiden Begriffe lehnen sich an die Begriffe in der Insolvenzordnung an, sind aber nicht mit diesen identisch. Hintergrund ist, dass eine Abwicklungsanordnung im Sinne des SAG andere Ziele verfolgt als eine Liquidation in einem Insolvenzverfahren. Nach der Insolvenzordnung ist zum Beispiel die Zahlungsunfähigkeit von einer Zahlungsstockung abzugrenzen. Eine Zahlungsstockung besteht grundsätzlich bei einer Liquiditätslücke von weniger als 10 Prozent und einer Zahlungsunfähigkeit von bis zu drei Wochen. Für die Zwecke der Bankenrestrukturierung eignet sich der Begriff der Zahlungsunfähigkeit im Sinne der Insolvenzordnung nicht. Im Interesse der Finanzstabilität müssen bei jedem Zahlungsausfall ohne zeitliche Verzögerung Abwicklungsmaßnahmen ergriffen werden können.

Ähnliches gilt für den Überschuldungsbegriff im Sinne der Insolvenzordnung. Insbesondere sind für die Feststellung, ob Vermögenswerte des Instituts die Höhe seiner Verbindlichkeiten unterschreiten oder dies in näherer Zukunft der Fall sein wird, die Bewertungsvorschriften des SAG heranzuziehen, namentlich der §§ 69 ff. SAG, und nicht die der Insolvenzordnung.

Schließlich ist grundsätzlich auch die Bewilligung außerordentlicher finanzieller Unterstützung aus öffentlichen Mitteln als Bestandsgefährdung zu werten. Dies gilt allerdings nicht, wenn die Mittel präventiv geleistet werden, um eine schwere Störung der Volkswirtschaft zu verhindern und die Finanzstabilität zu wahren. Derartige Mittel können in Form von Liquiditätsgarantien oder einer vorsorglichen Rekapitalisierung gewährt werden.

Öffentliches Interesse als Abwicklungsvoraussetzung

Abwicklungsmaßnahmen sind in der Regel ein erheblicher Eingriff in Rechtspositionen von Eigentümern, Gläubigern und sonstigen Dritten. Eine Abwicklungsmaßnahme darf daher nach dem SAG nur ergriffen werden, wenn sie erforderlich und verhältnismäßig ist, um eine Systemgefährdung zu vermeiden, wenn sie also im öffentlichen Interesse ist.

Potenziell systemgefährdend sind aber nur Institute und Finanzgruppen, die eine gewisse Bedeutung haben. Für Institute, auf die dies nicht zutrifft, steht das normale Insolvenzverfahren zur Verfügung.

Notwendigkeit privatwirtschaftlicher Maßnahmen

Weitere Abwicklungsvoraussetzung ist, dass sich die Bestandsgefährdung innerhalb der Zeit, die zur Verfügung steht, nicht ebenso sicher auf andere Weise beseitigen lässt.

Damit betont der Gesetzgeber insbesondere die Verantwortung der Eigentümer und der Geschäftsleitung, aber auch der Gläubiger eines Instituts, eine Schieflage selbstständig zu beseitigen beziehungsweise von vornherein zu vermeiden. Es muss der Anspruch aller Beteiligten sein, insbesondere aber der Eigentümer und der Geschäftsleitung, dass erst gar keine Abwicklungsmaßnahmen erforderlich werden.

Abwicklungsmaßnahmen

Liegen die Abwicklungsvoraussetzungen vor, stehen im Wesentlichen vier Abwicklungsinstrumente zur Auswahl: die Unternehmensveräußerung, die Übertragung auf ein Brückeninstitut, die Übertragung auf eine Vermögensverwaltungsgesellschaft und die Beteiligung der Gläubiger. Daneben eröffnet das SAG die Möglichkeit, weitere, noch nicht spezifizierte Maßnahmen zu ergreifen, die in einem Krisenfall notwendig werden könnten. Die Abwicklungsbehörde hat darüber hinaus zusätzliche Befugnisse, die die genannten Abwicklungsinstrumente anwendbar machen.

Bei der Unternehmensveräußerung, der Übertragung auf eine Vermögensverwaltungsgesellschaft und der Gläubigerbeteiligung handelt es sich um vollkommen neue Abwicklungsinstrumente. Das Instrument der Übertragung auf ein Brückeninstitut stand hingegen in Deutschland schon seit Inkrafttreten des Restrukturierungsgesetzes im Jahr 2011 zur Verfügung.

Beteiligung der Anteilsinhaber und Gläubiger

Von besonderer Bedeutung wird künftig vor allem das Instrument der Gläubigerbeteiligung sein. Anteilsinhaber und Gläubiger können nun im Krisenfall an den Verlusten und der Rekapitalisierung des Instituts beteiligt werden. Ziel ist es, die Bewältigung von Bankenkrisen nicht mehr mit Steuergeldern zu finanzieren.

Das Instrument der Gläubigerbeteiligung gibt der Abwicklungsbehörde die Befugnis, Verbindlichkeiten des Instituts ganz oder teilweise herabzuschreiben und Verbindlichkeiten in Anteile oder andere Instrumente des harten Kernkapitals am Institut umzuwandeln. Einige Verbindlichkeiten sind davon jedoch ausgenommen, insbesondere gedeckte Einlagen bis 100.000 Euro und besicherte Verbindlichkeiten.

Um zu gewährleisten, dass im Fall einer Krise genügend Verbindlichkeiten vorhanden sind, um das Instrument der Gläubigerbeteiligung nutzen zu können, schreibt das SAG vor, dass die Institute einen Mindestbetrag an geeigneten Verbindlichkeiten vorhalten müssen. Wie hoch diese Quote ist, wird für jedes Institut individuell bestimmt.

Grenzüberschreitende Abwicklung von Gruppen

Bei Finanzgruppen, die international aufgestellt sind, müssen die zuständigen nationalen Aufsichts- und Abwicklungsbehörden bei der Planung und Durchführung einer Abwicklung eng zusammenarbeiten. Damit dies gelingt, enthält das SAG Vorgaben zur Zusammenarbeit der Behörden, insbesondere zur Einrichtung von Abwicklungskollegien.

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