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Nationales Aufsichtsrecht |
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Interviews mit Vertretern der großen Institute und der Rechenzentren über den Stand der Umstellungsarbeiten durch. Daneben wurde eine Vielzahl von informellen Gesprächen mit den Instituten, ihren Interessenvertretungen und auch Wirtschaftsprüfern geführt. Zeichneten sich im Laufe der Fragebogenaktionen oder der durchgeführten Interviews Schwachstellen bei den Instituten ab, verlangte das Bundesaufsichtsamt die Behebung der Mängel. |
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Das Bundesaufsichtsamt setzte bei seinem Jahr-2000-Projekt seine Vorstellungen über eine qualitative Aufsicht vollständig um. Der Informationsgewinnung des Amtes dienten abweichend vom traditionellen Aufsichtsansatz nicht mehr nur externe Informationsquellen, wie beispielsweise die Prüfungsberichte der Wirtschaftsprüfer. Denn Informationen aus externen Quellen hätte das Aufsichtsamt zu spät erhalten, so daß eine zeitnahe Reaktion auf Defizite nicht möglich gewesen wäre. Dieser bankaufsichtliche "Time-Lag" wurde vermieden, indem das BAKred in erster Linie auf einen partnerschaftlichen Informationsaustausch zwischen Aufsicht und Instituten setzte. Der regelmäßige Gedankenaustausch mit Vorständen, Projektleitern oder Verbänden ermöglichte es dem Bundesaufsichtsamt, eigenes Know-how zu vertiefen. Dadurch konnte es die Jahr-2000-Projekte verschiedener Institute im Sinne eines "Benchmarking" vergleichen. Außerdem konnte das Aufsichtsamt - natürlich unter Wahrung der gebotenen Vertraulichkeit - Erkenntnisse von Instituten, deren Jahr-2000-Projekte schon weit fortgeschritten waren, an andere Institute weitergeben. Diese Zusammenarbeit mit den Instituten machte es möglich, die Vorgaben des Aufsichtsamtes auf ein Minimum zu reduzieren. Sie beschränkten sich im wesentlichen auf zwei Bereiche: Die Zielvorgabe für das Abschlußdatum (30. Juni 1999) richtete sich auf den Stand der Umsetzungs- und Testarbeiten. Die Institute schafften für diese Zwecke eine separate Testumgebung, d.h. die Kundendaten wurden auf ein zweites Rechnersystem übertragen, und der Jahrhundertwechsel wurde auf diesen Rechnern simuliert. Darüber hinaus sollten die Institute im zweiten Halbjahr 1999 neue Softwaresysteme nur bei dringenden betriebswirtschaftlichen Gründen implementieren (Empfehlung einer "Frozen Zone"). Der Jahrhundertwechsel sollte möglichst mit den Softwaresystemen vollzogen werden, die im Verlauf der Vorbereitungen ausführlich getestet worden waren. Die kurzfristige Implementierung neuer Systeme hätte den Erfolg der Vorbereitungsarbeiten möglicherweise gefährden können. Auch das Bundesaufsichtsamt führte eine "Regulatory Frozen Zone" ein, indem es im zweiten Halbjahr 1999 keine IT-relevanten Regelungen erließ. |
...ein Beispiel für qualitative Aufsicht |
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Im Nachhinein erwies sich der qualitative Ansatz, in erster Linie auf den direkten Kontakt mit den Instituten zu setzen, als der einzig Richtige. |
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...nur ein Phantom? |
Verschiedene Stellen warfen rückwirkend die Frage auf, ob die mit erheblichen Kosten verbundenen Umstellungsarbeiten der Institute angesichts der wenigen echten Jahr-2000-Probleme überhaupt gerechtfertigt waren. Hierbei darf jedoch nicht vergessen werden, daß die Institute vor Abschluß ihrer Umstellungsarbeiten einem asymmetrischen Entscheidungsproblem gegenüber standen. Die Überschätzung des Jahr-2000-Problems hätte immer zu Fehlausgaben in überschaubaren Größenordnungen geführt. Diese Kosten hätten die Institute ohne weiteres verkraften können. Dagegen hätte das Unterschätzen der Problematik im schlimmsten Fall die Existenz der Institute gefährdet. Auch weniger gravierende Umstellungsprobleme hätten vor dem Hintergrund der kritischen Beobachtung durch institutionelle Investoren, Ratingagenturen oder Kunden gerade bei den international tätigen deutschen Instituten zu erheblichen Standingverlusten geführt. Das Fehlen spektakulärer Jahr-2000-Ereignisse darf auch nicht dazu führen, Ursache und Wirkung zu verwechseln. Es ist vor allem den intensiven Umstellungsarbeiten der Institute zu verdanken, daß keine nennenswerten Störfälle eingetreten sind. Ohne entsprechend intensive Vorbereitungen hätte es nach Einschätzung des Aufsichtsamtes durchaus zu ernsthaften Störungen im Finanzsektor kommen können. Die erheblichen Aufwendungen der Institute waren daher gut investiert. Es sollte auch nicht verkannt werden, daß ein Teil der Ausgaben für die Umstellungsaktivitäten in die Modernisierung der EDV-Systeme eingeflossen ist. Die Mittel sind daher über den Jahrhundertwechsel hinaus als vorgezogene Ersatz- oder Modernisierungsinvestitionen zum Vorteil der Institute eingesetzt worden. |
Zunehmende Bedeutung der "Banken-IT" |
Die Bankenaufsicht wird sich künftig verstärkt mit dem Thema "Informationstechnologie (IT) der Banken" auseinandersetzen. Die IT hat sich gerade im Bankensektor von einer reinen Hilfsfunktion zu einem Schlüsselfaktor entwickelt. Störfälle in diesem Bereich können gravierende Auswirkungen auf die Stabilität der Institute und den gesamten Zahlungsverkehr der Institute untereinander zur Folge haben. Da diesen Problemen nicht mit dem klassischen Instrumentarium der solvenzorientierten Aufsicht begegnet werden kann, muß das Bundesaufsichtsamt eigenes Know-how im IT-Bereich aufbauen. Erst dann ist die Bankenaufsicht in der Lage, frühzeitig derartige Probleme zu erkennen und entsprechende Gegenmaßnahmen einzuleiten. |
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3 Besondere Aufsichtsthemen 3.1 Rundschreiben zur Internen Revision Die Aufgaben der Innenrevision sind auch für die Bankenaufsicht von besonderer Bedeutung. Als institutsinternes Überwachungsorgan ist sie früher als der Abschlußprüfer oder gar die Aufsicht in der Lage, Schwachstellen in den Instituten zu erkennen und der Geschäftsleitung bekannt zu machen. Sie liefert außerdem wichtige Informationen und Erkenntnisse zur Vorbereitung der Jahresabschlußprüfung. Die Berichte über die Jahresabschlußprüfung sind wiederum eine wesentliche Erkenntnisquelle der Bankenaufsicht. Eine starke Stellung der Innenrevision ist daher nicht nur für die Institute, sondern auch für die Bankenaufsicht von Bedeutung. Insofern war es nur konsequent, den Stellenwert der internen Revision auch im Kreditwesengesetz zu verankern. Nach § 25a Abs. 1 KWG müssen die Institute daher über eine ordnungsgemäße Geschäftsorganisation und über ein angemessenes internes Kontrollverfahren verfügen. Ohne eine interne Revision ist weder eine ordnungsgemäße Geschäftsorganisation noch ein angemessenes internes Kontrollverfahren denkbar. |
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Das Bundesaufsichtsamt hatte bereits im Jahr 1976 eine Verlautbarung veröffentlicht, in der flexibel handhabbare Grundsätze für die Ausgestaltung der internen Revision formuliert worden waren. Seitdem sind jedoch Entwicklungen eingetreten, die eine Überarbeitung der alten Verlautbarung erforderlich machten. Die rasanten Entwicklungen auf den Finanzmärkten haben die Banken zu einer grundsätzlichen Neuausrichtung ihrer Geschäftspolitik gezwungen. Die Institute mußten ihre inneren Strukturen an diese Entwicklungen beispielsweise durch die Errichtung moderner Risikomanagementsysteme anpassen. Davon betroffen waren auch die Aufgaben der internen Revision. Die Innenrevision entwickelt sich damit vom reinen Kontrollorgan zum integrativen Bestandteil der gesamtunternehmerischen Führung. |
Die Verlautbarung aus dem Jahr 1976 |
Im Jahr 1999 begann das Aufsichtsamt mit der Neufassung der Anforderungen an die interne Revision. Dabei wurden unter anderem auch Beiträge internationaler Gremien berücksichtigt. Dazu zählt beispielsweise der 1998 vom Baseler Ausschuß veröffentlichte Beitrag "Framework for the Evaluation of Internal Control Systems", in dem neue Maßstäbe für die Tätigkeit der Innenrevision gesetzt wurden. Zudem suchte das Bundesaufsichtsamt frühzeitig die Diskussion mit außenstehenden Experten, z.B. Vertretern des Bankenfachausschusses des Instituts der Wirtschaftsprüfer oder des Instituts für Interne Revision. |
Das neue Rundschreiben |
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Das BAKred veröffentlichte das Rundschreiben zu den "Mindestanforderungen an die Ausgestaltung der Internen Revision der Kreditinstitute" am 17. Januar 2000. |
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Inhalt des Rundschreibens |
Das Rundschreiben formuliert die an die neuen Entwicklungen angepaßten Grundsätze für die Revisionstätigkeit und deren Organisation. Es soll kein Revisionshandbuch sein. Jedes Institut ist verpflichtet, eine Innenrevision einzurichten. Das gilt auch für einzelne Konzernunternehmen. Die interne Revision nimmt im Gegensatz zur internen Kontrolle ("prozeßabhängige Kontrolle") keine Überwachungsaufgaben im Tagesgeschäft wahr. Sie ist ein prozeßunabhängiges Überwachungsorgan, das im Auftrag der Unternehmensleitung tätig wird. Diese Abgrenzung bezweckt die Sicherstellung der Innenrevision als unabhängige Beurteilungsinstanz. Das Bundesaufsichtsamt will mit diesem Rundschreiben außerdem die Verantwortung der Geschäftsleitung für die Einrichtung und Funktionsfähigkeit der Revision hervorheben und deutlich machen, wie wichtig die Unabhängigkeit der Revisionstätigkeit ist. Die Geschäftsleitung hat insbesondere zu gewährleisten, daß die Revisorenteams über umfassende Kenntnisse verfügen, die der Art ihrer Aufgabenstellung gerecht werden. Die Prüfungsplanung und –durchführung ist auf der Basis eines risikoorientierten Prüfungsansatzes zu erstellen. Alle Bereiche einer Bank sollen grundsätzlich innerhalb von drei Jahren geprüft werden. Die Revisionsstrukturen und -prozesse sind laufend zu überprüfen (Dynamisierung), damit eine möglichst wirksame Revisionstätigkeit sichergestellt ist. Die Berichterstattung über die Prüfungsergebnisse hat zeitnah zu erfolgen, so daß gegen festgestellte Mängel möglichst schnell Maßnahmen eingeleitet werden können. |
Auslagerung der Innenrevision |
Schließlich regelt das Rundschreiben die Möglichkeiten und die Grenzen einer Auslagerung von Revisionstätigkeiten auf Dritte oder auf die Konzernrevision. Teilweise wird hier bereits dem noch ausstehenden Rundschreiben zum Outsourcing vorgegriffen. Eine vollständige Auslagerung der Revisionstätigkeiten wird ausschließlich kleineren Instituten zugestanden. Bei größeren Instituten sind nur Teilbereiche auslagerungsfähig. Die Einhaltung der im Rundschreiben festgelegten Anforderungen ist auch bei der Auslagerung einzelner Tätigkeiten vom Jahresabschlußprüfer darzustellen und zu beurteilen. |
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Da bislang weder der Baseler Ausschuß für Bankenaufsicht noch die EU international abgestimmte Regelungen für Kreditderivate herausgegeben haben, achtete das Bundesaufsichtsamt bei dem Rundschreiben auf einen Gleichklang mit den entsprechenden Verlautbarungen ausländischer Bankaufsichtsbehörden. Die Übereinstimmung ist nach Auffassung des BAKred um so wichtiger, als es sich bei den Kreditderivate-Transaktionen um weltweit bedeutsame Geschäfte handelt. Dem Ziel gleicher internationaler Aufsichtsstandards kommt daher ein besonders hoher Stellenwert zu. So wurde beispielsweise für die Laufzeitenübereinstimmung vergleichbare Regelungen anderer Mitgliedsstaaten der EU übernommen. Bei der Entwicklung des Rundschreibens kam es ferner darauf an, die Konsistenz der bestehenden Systematik zur Erfassung und Anrechnung der Risiken zu wahren. Das bedeutete insbesondere, daß das BAKred an Kreditderivate keine geringeren bankaufsichtlichen Anforderungen als an die bis dahin anerkannten Sicherungsinstrumente stellen wollte. |
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Offene Fragen |
Die wesentlichste Neuerung, die mit dem Einsatz von Kreditderivaten verbunden sein dürfte, ist die Möglichkeit, Kreditrisiken aktiv zu handeln. Die Zuordnung dieser Produkte zum Handelsbuch eines Instituts stößt dabei allerdings an die Grenzen der bestehenden Systematik für die Unterlegung von Bankrisiken mit Eigenmitteln. Zum einen sind die geltenden Anrechnungssätze für Marktpreisrisiken und nicht für Kreditrisiken festgelegt worden. Zum anderen ist die Bandbreite der "möglichen Ereignisse", die unter das Marktpreisrisiko fallen, nicht mit den von Kreditderivaten besicherten Risiken vergleichbar. Grundsätzlich wirft die Anwendung der bankaufsichtlichen Eigenmittelvorschriften auf Kreditderivate konzeptionelle Fragen auf. Die Klärung dieser Fragen wird bei der gegenwärtigen Überarbeitung der internationalen Eigenkapitalstandards angestrebt. Das Bundesaufsichtsamt setzt sich dabei deutlich für eine einheitliche Vorgehensweise ein. |
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Reduzierung der bankaufsichtlichen Anforderungen |
Bankaufsichtlich wird der Abschluß von Nettingvereinbarungen durch erheblich verminderte Eigenkapitalanforderungen sowie Entlastungen im Großkreditbereich honoriert. Institute, die mit ihren Vertragspartnern Netting-Vereinbarungen auf der Grundlage von anerkannten Rahmenverträgen getroffen haben, dürfen bei der Berechnung der Relationen auf den in der Regel deutlich niedrigen Saldo aus den "genetteten" Einzelkontrakten abstellen. Das hat eine deutliche Senkung der Eigenkapitalkosten zur Folge. Die bankaufsichtliche Anerkennung von Netting-Vereinbarungen wurde im Jahr 1999 durch eine Änderung der Groß- und Millionenkreditverordnung zugunsten eines formlosen Anzeigeverfahrens beschleunigt. Von dieser Möglichkeit haben die Institute regen Gebrauch gemacht. |
Rahmenverträge im OTC-Handel |
Die Bankenaufsicht kann Netting-Vereinbarungen nur berücksichtigen, wenn die Kontrakte auf der Grundlage anerkannter Rahmenverträge abgeschlossen werden. Die beiden seit längerem anerkannten Rahmenverträge, das ISDA Master Agreement von 1992 (Multicurrency Cross-Border) sowie der deutsche Rahmenvertrag für Finanztermingeschäfte, sind inzwischen auch für die Verwendung in anderen ausländischen Staaten zugelassen. Neu hinzugekommen ist der von der Association Française des Banques entwickelte Convention-Cadre AFB relative aux opérations de marché à terme 1994, kurz AFB-Vertrag genannt. Der Kreis potentieller Netting-Partner hat sich somit für die deutschen Institute vergrößert. |
Nutzung der Netting-Potentiale |
Das Bundesaufsichtsamt informierte sich auch 1999 vor Ort bei mehreren Banken über den Stand der technischen und praktischen Umsetzung der Berechnungsverfahren. Während einige Institute ihr Netting-Potential weitgehend ausgeschöpft haben, indem sie inzwischen nahezu alle nettingfähigen Kontrakte verrechnen, bieten sich für andere Institute künftig noch erhebliche Entlastungseffekte. Das BAKred geht davon aus, daß auch diese Banken künftig ihre Netting-Potentiale effizienter nutzen, indem geeignete EDV-Systeme implementiert und hochqualifiziertes Personal eingestellt wird. |
Wertpapier- |
Das Netting gewinnt auch im Bereich der Wertpapierdarlehens- und Wertpapierpensionsgeschäfte zunehmend an Bedeutung. Nach rasanten Steigerungsraten in den letzten Jahren hat sich in Deutschland ein voll funktionsfähiger Markt für Wertpapierdarlehens- und Wertpapierpensionsgeschäfte entwickelt. Das Marktvolumen wird auf ca. 300 Mrd. DM geschätzt. Künftig rechnet man mit weiteren Steigerungen des Transaktionsvolumens. |
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einem Institut waren diese Mängel so gravierend, daß das BAKred die im Vorjahr befristet erteilte Eignungsbestätigung nicht erneuern konnte. Bei den übrigen Banken konnten die erkannten Mängel durch Auflagen und die Festsetzung eines höheren Multiplikationsfaktors kompensiert werden. |
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Acht Modellbanken |
Ende 1999 durften insgesamt acht Banken ein internes Risikomodell für die Ermittlung der Anrechnungsbeträge einsetzen. Die Bandbreite der festgesetzten Zusatzfaktoren reicht von 0,1 bis 1,6 bei einem Median von 0,85. Die Zusatzfaktoren berücksichtigen neben Mängeln bei den qualitativen Anforderungen die Prognosegüte des Modells gemäß § 37 Grundsatz I und mögliche Schwächen bei der Modellierung des spezifischen Risikos. Wegen der verbesserten konzeptionellen Vorgehensweise der Institute und aufgrund ihrer Anstrengungen, moderne Risikosteuerungssysteme aufzubauen, rechnet das Bundesaufsichtsamt mit einer weiteren Verbesserung der eingesetzten internen Risikomodelle. |
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