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Kapitel II Internationale Entwicklungen und Zusammenarbeit 1 Die geplante Neufassung der Baseler Eigenkapitalübereinkunft | |
Der Baseler Ausschuß für Bankenaufsicht wurde 1975 von den Zentralbankpräsidenten der Zehnergruppe (G-10-Staaten) gegründet. Er setzt sich aus hochrangigen Vertretern nationaler Bankaufsichtsbehörden und Zentralbanken zusammen und verfolgt das Ziel, die Harmonisierung der Bankenaufsicht auf internationaler Ebene voranzutreiben. Zu diesem Zweck werden vom Ausschuß bestimmte Vorgaben erarbeitet, die zwar streng genommen nur freiwillige Vereinbarungen zwischen den Aufsichtsbehörden und international tätigen Großbanken darstellen. Die Vorgaben des Baseler Ausschusses finden aber regelmäßig über EU-Richtlinien Eingang in das nationale Aufsichtsrecht und sind dann von allen Instituten zu beachten. |
Der Baseler Ausschuß |
Von zentraler Bedeutung ist die Baseler Eigenkapitalübereinkunft aus dem Jahr 1988, in der Mindestanforderungen für die Eigenkapitalausstattung der Institute vereinbart wurden. Danach sollen die Institute die nach Schuldnerklassen (Länder, Unternehmen, Kreditinstitute) gewichteten Forderungen (Risikoaktiva) - also vor allem Kredite - zu 8 % mit haftendem Eigenkapital unterlegen. Je nach Schuldnerklasse müssen beispielsweise Kredite an ausländische Staaten der Zone A (OECD-Staaten) überhaupt nicht mit Eigenkapital unterlegt werden, da sie mit einem Anrechnungssatz von 0 % in die Berechnung der Risikoaktiva eingehen. Kredite an inländische Unternehmen sind dagegen generell zu 100 % als Risikoaktiva anzurechnen, müssen also mit 8 % Eigenkapital unterlegt werden. Durch den pauschalen Anrechnungssatz wird die in der Regel voneinander abweichende Bonität einzelner kreditnehmender Unternehmen in dieser Schuldnerklasse nicht berücksichtigt. Die Eigenkapitalübereinkunft wurde 1996 um die Einbeziehung von Marktpreisrisiken ergänzt. Über verschiedene EU-Richtlinien fanden die Baseler Vorgaben Eingang in das nationale Aufsichtsrecht (Eigenmittel-, Solvabilitäts- und Kapitaladäquanzrichtlinie). |
Die alte Baseler Eigenkapitalüber- einkunft |
Im Juni 1999 veröffentlichte der Baseler Ausschuß das Konsultationspapier zur "Neuregelung der angemessenen Eigenkapitalausstattung", das an die Stelle der Eigenkapitalübereinkunft aus dem Jahr 1988 treten soll. Kurz danach wurde bereits auf EU-Ebene ein Konsultationspapier ("Brüsseler Konsultationspapier") veröffentlicht, das sich grundsätzlich am Inhalt des Baseler Papiers orientiert. Es ist jedoch nicht nur auf Kreditinstitute, sondern auch auf Wertpapierfirmen anzuwenden. Die Konsultations- |
Das neue
Konsultations- |
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frist zu beiden Papieren endete am 31. März 2000. Ende 2000 wird der Baseler Ausschuß ein zweites Konsultationspapier veröffentlichen, in das die Stellungnahmen aus der Kreditwirtschaft sowie die auf Baseler Ebene inzwischen fortentwickelten Ausarbeitungen einfließen werden. Das Aufsichtsamt erwartet, daß die neuen Eigenkapitalregelungen zu Beginn des Jahres 2003 in Kraft treten. Die deutsche Bankenaufsicht leistet einen wesentlichen Beitrag zur Revision der alten Eigenkapitalübereinkunft. Mitarbeiter des Bundesaufsichtsamtes und der Deutschen Bundesbank sind in allen wichtigen Arbeitsgruppen des Baseler Ausschusses vertreten. Die deutsche Aufsicht setzt sich für die Interessen der deutschen Kreditwirtschaft ein, soweit beabsichtigte Vorhaben des Baseler Ausschusses zu ungerechtfertigten Wettbewerbsnachteilen deutscher Banken auf internationaler Ebene führen könnten. So ist das Aufsichtsamt vehement dafür eingetreten, daß die europarechtlich zulässige Gewichtung des gewerblichen Realkredits mit einem Anrechnungssatz von 50 % auch im Rahmen der kommenden Eigenkapitalübereinkunft erhalten bleibt. |
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Gründe für die Revision der alten Eigenkapital- |
Wesentlicher Auslöser für die Revision der alten Baseler Eigenkapitalübereinkunft waren Forderungen nach einer besseren Abbildung der im Kreditgeschäft tatsächlich bestehenden Risikostrukturen. Im Kreuzfeuer der Kritik stand das simple Raster der Gewichtungssätze. Die Einteilung der Kreditnehmer in Schuldnerklassen berücksichtige nicht die in den letzten Jahren erzielten Fortschritte bei den Methoden und Techniken zur Erfassung und Steuerung von Kreditrisiken. Daher sei eine wesentlich präzisere Erfassung von individuellen Ausfallwahrscheinlichkeiten durchaus möglich. Ferner hätten viele Banken auf die Einordnung in Schuldnerklassen mit "Capital Arbitrage" reagiert, indem sie in der jeweiligen Schuldnergruppe mit einheitlichem Gewichtungssatz verstärkt die schlechteren Risiken mit entsprechend höheren Margen gewählt hätten, ohne daß dabei höhere Kapitalkosten angefallen waren. Außerdem wurde vor dem Hintergrund der Finanzkrisen in Asien und Mexiko die pauschale Einteilung kreditnehmender Staaten in bestimmte Zonen kritisiert, nach denen sich die Risikogewichtung und damit auch die Höhe des von den Banken vorzuhaltenden Eigenkapitals bestimmt. |
Die drei Säulen |
Im neuen Konsultationspapier wird dagegen durch die Berücksichtigung von Ratings eine differenziertere Erfassung von Kreditrisiken angestrebt. Die Höhe der Eigenkapitalunterlegung würde sich insofern mehr an der tatsächlichen Bonität des Kreditnehmers orientieren. Kredite an gut geratete Schuldner sollen mit geringeren Sätzen angerechnet und entsprechend mit weniger Eigenkapital unterlegt werden als Kredite an Schuldner mit schlechter Bonitätseinstufung. Der Solvabilitätskoeffizient bleibt unverändert bei 8 %. |
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Quelle: Baseler Konsultationspapier: "Neuregelung der angemessenen Eigenkapitalausstattung", Anhang 2, Tz. 20. Externe Ratings von Unternehmen sind in den USA weit verbreitet, während dies in den kontinentaleuropäischen Staaten nicht der Fall ist. Da Kredite an nicht geratete Unternehmen grundsätzlich zu 100% anzurechnen sind, befürchtete das Aufsichtsamt, daß die deutschen Institute aufgrund der bestehenden "Ratinglücke" im Vergleich zu den US-amerikanischen Banken nur geringe Anrechnungserleichterungen in Anspruch nehmen könnten. Die deutsche Delegation in Basel hat aus diesem Grunde nachdrücklich darauf hingewiesen, daß sie darauf zurückführende Wettbewerbsnachteile für deutsche und andere europäische Institute nicht hinnehmen werde. |
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Interne Ratings |
Um so mehr hat die deutsche Seite in den Verhandlungen auf die Verwendung interner Ratings Wert gelegt, denn durch die alternative Zulassung bankeigener Ratings könnten Wettbewerbsverzerrungen weitgehend vermieden werden. Voraussetzung dafür ist jedoch, daß den deutschen Instituten der Soforteinstieg in das interne Rating ermöglicht wird. Das ist nur dann der Fall, wenn die Einschätzung der Ausfallwahrscheinlichkeiten und damit die Bonitätsklassenbildung für interne Ratings weitgehend den Instituten selbst überlassen bleibt. Mühsam zu erfüllende bankaufsichtliche Anforderungen an die Zulassung interner Ratings könnten einem schnellen Einstieg entgegenstehen. Die deutsche Bankenaufsicht wird sich dafür einsetzen, daß die Voraussetzungen für die Verwendung interner Ratings verhältnismäßig leicht erfüllbar sind. |
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Zinsänderungs- |
Die Berücksichtigung der Schuldnerbonität mit Hilfe von externen oder internen Ratings hat zur Folge, daß der bisher risikoüberschießende Anteil bei den Eigenkapitalforderungen absinkt. Gleichzeitig sind die bisher impli- |
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gung der Handels- und Derivatgeschäfte wurden erstmals diese überarbeiteten Empfehlungen zugrunde gelegt. |
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Die Accounting Task Force |
Die beim Baseler Ausschuß eingerichtete Arbeitsgruppe "Accounting Task Force" beschäftigt sich mit der Harmonisierung der Rechnungslegung für bankaufsichtliche Zwecke. |
"Loan Accounting Paper" |
Im Juli 1999 wurde ein von der "Accounting Task Force" ausgearbeitetes Papier ("Sound Practices for Loan Accounting and Disclosure") vom Baseler Ausschuß publiziert. Das sogenannte "Loan Accounting Paper" enthält Empfehlungen zur Bilanzierung und Bewertung von Krediten sowie zur Offenlegung von Informationen über das Kreditgeschäft. Die empfohlenen Grundsätze zur Bilanzierung und Bewertung entsprechen weitgehend den Regelungen des deutschen Handelsrechts. Sie sind daher kein "Neuland" für die deutschen Institute. Neu sind allerdings die umfangreichen Empfehlungen zur Offenlegung von Informationen über das Kreditrisiko. In Deutschland sind lediglich die Institute mit umfangreichen Anforderungen an die Offenlegung von Kreditrisiken vertraut, die einen befreienden Konzernabschluß nach § 292a HGB aufgestellt haben. |
Offenlegung von Kreditrisiken |
Die Offenlegung von Kreditrisiken bezieht sich zum einen auf qualitative Angaben zum Management und zur Überwachung von Kreditrisiken. Zum anderen werden im "Loan Accounting Paper" auch quantitative Angaben genannt. Dazu zählen Informationen über das Kreditportfolio, die Risikoverteilung und die Qualität des Kreditportfolios, also beispielsweise Angaben zu zweifelhaften Forderungen und zu Wertberichtigungen. Der Bilanzleser soll mit Hilfe dieser Informationen in die Lage versetzt werden, die Struktur des Kreditgeschäft der Institute besser beurteilen zu können. Gleichzeitig verbreitert sich die Informationsbasis für Rating-Agenturen. Die Empfehlungen zur Offenlegung werden daher auch Einfluß auf das Rating international tätiger Institute haben. |
Überprüfung der IAS |
Die "Accounting Task Force" befaßte sich auch mit einer Anfrage der G-7-Finanzminister und Zentralbankgouverneure aus dem Jahre 1998. Der Baseler Ausschuß wurde gebeten, zu den Auswirkungen der "International Accounting Standards" (IAS) auf die Bankenaufsicht Stellung zu nehmen. Die Arbeiten an der Stellungnahme sind noch nicht vollständig abgeschlossen. Es ist aber bereits abzusehen, daß die Mehrzahl der für die Bankenaufsicht interessanten Rechnungslegungsstandards des IASC unproblematisch sein dürfte. Lediglich im Hinblick auf das "Fair Value"-Konzept des IAS 39 ("Financial Instruments: Recognition and Measurement") ist noch erheblicher Diskussionsbedarf zu erwarten. |
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wie beispielsweise der Weltbank, der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ), des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) - am Financial Stability Forum teil. Durch einen ständigen Erfahrungsaustausch und eine verstärkte Koordination zwischen den Teilnehmern des Gremiums soll die Stabilisierung der Finanzmärkte vorangetrieben werden. Das Financial Stability Forum befaßt sich hierbei insbesondere mit den Finanzsystemen der Entwicklungs- und Schwellenländer. Das Forum beobachtet fortlaufend die Entwicklungen auf den internationalen Finanzmärkten und versucht, Mängel im internationalen Finanzsystem aufzudecken. Darauf aufbauend entwickelt es Vorgaben zur Beseitigung der Schwachstellen. Schließlich überwacht es, ob die teilnehmenden Staaten die Vorgaben tatsächlich umsetzen. |
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Arbeitsgruppen |
Das Financial Stability Forum bildete zunächst drei Arbeitsgruppen. Der Schwerpunkt einer Arbeitsgruppe liegt bei Finanzinstituten mit ausgesprochen hoher Risiko/Eigenkapital-Relation (Highly Leveraged Institutions), also den sogenannten Hedge-Funds. Die internationalen Kapitalströme und deren Wirkung auf die Finanzsysteme ist der Themenbereich einer weiteren Arbeitsgruppe. Die dritte Gruppe untersucht die exterritorialen Finanzplätze (Offshore Financial Centers), die in vielen Fällen nur unzureichend reguliert sind. An der OFC-Gruppe sind Mitarbeiter des Bundesaufsichtsamtes beteiligt. |
Tätigkeit der OFC-Gruppe |
Die OFC-Gruppe hat die Aufgabe, die Auswirkungen der Offshore-Zentren auf die weltweite Finanzmarktstabilität näher zu untersuchen. Soweit Fehlentwicklungen erkennbar sind, werden von der OFC-Gruppe Empfehlungen zur Beseitigung der Defizite erarbeitet. Die Nicht-Umsetzung der Empfehlungen kann sanktioniert werden. |
Einteilung der Offshore- |
Die Arbeit der OFC-Gruppe konzentrierte sich zunächst auf die Einstufung der bestehenden Offshore-Zentren. Kriterium für die Einstufung war die am Finanzplatz durchgeführte Aufsichtstätigkeit der "Heimatlandaufsicht". Der Gruppe 1 konnten die Finanzplätze zugeordnet werden, bei denen die Qualität der Aufsicht erkennbar gut ist. Dazu gehören beispielsweise Hong Kong, Luxemburg, Singapur, Jersey und einige weitere Finanzplätze. Bei den neun Offshore-Zentren der Gruppe 2 war die von der dortigen Aufsicht ausgeübte Kontrolle des Finanzplatzes von mittlerer Qualität. Zur Gruppe 3 zählen insgesamt 29 Finanzplätze mit eher schlechter Aufsichtsqualität. Zu dieser Gruppe gehören unter anderem auch Liechtenstein und die Cayman Islands. |
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standing sind u.a. regelmäßige Treffen vereinbart, im Rahmen derer grundsätzliche Themen diskutiert werden. Darüber hinaus werden Informationen und Hintergrundwissen über die jeweils beaufsichtigten Institute ausgetauscht und das Vorgehen bei Problemfällen erörtert. Dauer und Häufigkeit der Treffen haben sich durch den enormen Anstieg der Zahl grenzüberschreitend tätiger Institute erheblich erhöht, auch anläßlich sogenannter supervisory visits bei ausländischen Zweigstellen und Töchtern deutscher Banken, die jeweils mit Besuchen bei den zuständigen Aufsichtsbehörden verbunden sind. |
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Gegenseitige Anzeigen und Meldungen |
Neben den turnusmäßigen Treffen besteht zu den Aufsichtsbehörden anderer EU-Mitgliedstaaten ein ständiger Kontakt über vielfältige Anzeige- und Meldemechanismen. Der gegenseitige Informationsaustausch über Anzeigen und Meldungen umfaßt beispielsweise den Erwerb von Beteiligungen, die Errichtung von Tochtergesellschaften, die Eröffnung von Zweigniederlassungen, die Eignung der Geschäftsleiter und die Ausübung des grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehrs. Erhöht hat sich vor allem die Anzahl der Neuanzeigen ausländischer Wertpapierhandelsunternehmen, die entweder eine Zweigniederlassung errichten oder grenzüberschreitend in Deutschland Dienstleistungen erbringen wollen. Die Anzeigen deutscher Institute, die auf diese Weise im EWR tätig werden wollen, sind vom Bundesaufsichtsamt vor der Weiterleitung an die jeweils zuständige Behörde des Aufnahmestaates innerhalb kurzer Fristen sorgfältig zu prüfen. Besonders bei Wertpapierhandelsunternehmen sind im Rahmen dieser Prüfungen zum Teil aufwendige Feststellungen über die Angemessenheit der Organisationsstruktur und die wirtschaftliche Lage zu treffen. |
Europäische Staaten außerhalb des EWR |
Jenseits des EWR intensivierte das BAKred die Verhandlungen über die Zusammenarbeit und die Einräumung gegenseitiger Prüfungsrechte mit europäischen Staaten. Abkommen mit Ungarn und der Kanalinsel Jersey, deren Bedeutung für die deutschen Banken ständig zunimmt, stehen im Jahr 2000 vor dem Abschluß. Für das Frühjahr 2000 vereinbarte das Aufsichtsamt ein Jahrestreffen mit Vertretern der tschechischen Aufsichtsbehörde. Außerdem nahm das BAKred die ersten Kontakte zu Polen und Lettland auf. |
Vereinbarungen mit außereuropäischen Staaten |
Auch außerhalb Europas verhandelt das BAKred mit Nachdruck über den Abschluß von Kooperationsabkommen und die Einräumung gegenseitiger Prüfungsrechte. Die Verhandlungen erfolgen im Einklang mit den wesentlichen Grundsätzen der grenzüberschreitenden Bankenaufsicht des Baseler Ausschusses. Ein Abkommen mit der australischen Aufsichtsbehörde ist 1999 unterzeichnet worden. Kontakte zur kanadischen Bankenaufsicht sind eingeleitet. Das bestehende Abkommen mit der japanischen Bankenaufsicht soll auf Tochterunternehmen von Banken ausgedehnt werden. |
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Die Zusammenarbeit mit der japanischen Aufsicht (FSA) soll auf eine ähnlich intensive Kooperationsbasis gestellt werden wie innerhalb des EWR. Zu diesem Zweck wurden für das Jahr 2000 erstmals Jahrestreffen mit der FSA vereinbart. |
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Wegen der Bedeutung des Nordamerikageschäfts für deutsche Banken und der Übernahme von Bankers Trust durch die Deutsche Bank vertiefte das BAKred die Zusammenarbeit mit den amerikanischen Aufsichtsbehörden. Damit soll frühzeitig möglichen Wettbewerbsnachteilen deutscher Banken auf dem US-Markt entgegengewirkt werden, die auf Änderungen der gesetzlichen Vorschriften in den USA zurückzuführen sind. Die Verhandlungspartner auf US-amerikanischer Seite sind das Federal Reserve Board (FED) in Washington, die FED in New York, das Office of the Comptroller of the Currency (OCC) im Finanzministerium und das auf einzelstaatlicher Ebene für die meisten Aktivitäten der deutschen Banken in den USA zuständige New York State Banking Department. Das Aufsichtsamt nahm außerdem Verhandlungen mit der Securities and Exchange Commission (SEC) und der Commodities Futures Trading Commission (CFTC) auf, um sich über die gegenseitige Einräumung von Prüfungsrechten noch intensiver als bisher vor Ort informieren zu können. So konnte sich die deutsche Aufsicht vor Ort einen Eindruck über Details des Wertpapiergeschäfts verschaffen, das deutsche Banken in großem Umfang in den USA betreiben. Mit beiden Behörden konnten bereits jährliche Treffen vereinbart werden. Besonders fruchtbar ist die Kooperation mit der SEC, deren Bedeutung für die deutschen Banken aufgrund der neuen US-Gesetzgebung künftig zunehmen wird. |
Verhandlungen mit US-amerikanischen Aufsichtsbehörden |
Das Bundesaufsichtsamt ist nach der Umsetzung der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie in deutsches Recht auf vielen Gebieten für Wertpapierhandelsunternehmen zuständig. Diese Zuständigkeit erstreckt sich dabei auf die Solvenzaufsicht, die Anteilseignerkontrolle, die Bekämpfung der Geldwäsche und auf andere Bereiche. Das Bundesaufsichtsamt ist aus Gründen des Anlegerschutzes im Januar 1999 dem Abkommen zwischen den in der Forum of European Securities Commissions (FESCO) zusammengeschlossenen europäischen Wertpapieraufsichtsbehörden beigetreten. Die FESCO verfolgt das Ziel, die Zusammenarbeit zwischen den europäischen Wertpapieraufsichtsbehörden zu verbessern. Als Folge des Beitritts zu diesem multilateralen Abkommen wirkt das BAKred künftig verstärkt an der europäischen Wertpapieraufsicht mit. |
Beitritt des BAKred zur FESCO |
Das Bundesaufsichtsamt leistete auch im Jahr 1999 einen Beitrag zur Koordinierung und Bereitstellung eines Expertennetzwerks für ausländische Aufsichtsbehörden und Zentralbanken. Mitarbeiter des BAKred waren zudem in die Beratungsprojekte zugunsten ausländischer |
Technische Kooperation |
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Aufsichtsbehörden eingebunden. Hervorzuheben ist die Teilnahme an einer hochrangigen internationalen Gruppe, die den thailändischen Finanzminister und den Notenbankgouverneur bei der Umstrukturierung der Bank of Thailand beraten hat. Die Tätigkeit dieser Gruppe konnte inzwischen erfolgreich abgeschlossen werden. |
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EFEX |
Außerdem übernahm das BAKred Koordinationsaufgaben bei der Errichtung eines Europäischen Finanzexperten-Netzwerkes (EFEX). Die EFEX ist bei der Europäischen Kommission angesiedelt und hat künftig die Aufgabe, die asiatischen ASEM-Staaten zu beraten. Die Errichtung der EFEX wird eine verstärkte Expertentätigkeit deutscher Bankaufseher im Ausland erforderlich machen, die von erheblicher Bedeutung für die Außenwirkung der deutschen Bankenaufsicht im Ausland ist. |
Unterstützung der TRANSFORM- |
Auch in 1999 wollten sich mehrere ausländische Staaten über die Funktionsweise von Bankaufsichtssystemen informieren. Ein ausgeprägtes Interesse besteht dabei an der Funktionsweise des deutschen Modells einer eigenständigen Aufsichtsbehörde außerhalb der Zentralbank. Das Bundesaufsichtsamt leistet hier technische Unterstützungsarbeiten für die mittel- und osteuropäischen TRANSFORM-Staaten. So ist das BAKred im Rahmen des Twinning-Programms der Bundesregierung für die Beratung der Experten für die Tschechische Republik und die Slowakei verantwortlich. |
Informations- |
Das Bundesaufsichtsamt leistet auch in erheblichem Umfang allgemeine Beratungsarbeiten. Im Bereich der allgemeinen technischen Kooperation wurden die Volksrepublik China, Taiwan, Korea und viele andere Staaten beraten. Zwar sind diese Informationsveranstaltungen für ausländische Delegationen, die zumeist aus Parlamentariern, Bankaufsehern oder Zentralbankern bestehen, sehr aufwendig. Die Veranstaltungen bieten aber die Möglichkeit, die Reputation des im Ausland angesehenen deutschen Bankaufsichtssystems weiter zu stärken. |
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