Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht erlässt folgende

Allgemeinverfügung

1. Die Quote für den inländischen antizyklischen Kapitalpuffer wird mit Wirkung zum 1. April 2020 auf 0 Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013¹ ermittelten Gesamtforderungsbetrags herabgesetzt.

2. Eine mögliche Erhöhung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers ist voraussichtlich nicht vor dem 1. Januar 2021 zu erwarten.

3. Die Allgemeinverfügung richtet sich an Institute im Sinne des § 1 Absatz 1b des Gesetzes über das Kreditwesen (KWG) sowie an Institutsgruppen, Finanzholding-Gruppen und gemischte Finanzholding-Gruppen, denen mindestens ein Institut angehört, das die Anforderung in § 10d Absatz 1 Satz 1 KWG auf Einzelinstitutsebene erfüllen muss, und an Institute im Sinne des Artikels 22 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013. Ausgenommen sind die in § 2 Absatz 9c und 9e KWG genannten Unternehmen sowie die in § 2 Absatz 9g und 9h KWG genannten Unternehmen unter den dort genannten Voraussetzungen.

4. Diese Allgemeinverfügung gilt an dem auf die Bekanntmachung folgenden Tag (1. April 2020) als bekannt gegeben und ersetzt ab diesem Tag die zuvor geltende Allgemeinverfügung der Bundesanstalt vom 28. Juni 2019, Geschäftszeichen R 1-AZB 1134-2019/0001, zur Erhöhung des antizyklischen Kapitalpuffers auf 0,25 Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 ermittelten Gesamtforderungsbetrags.

Begründung:

I. Sachverhalt

1. Hintergrund zum inländischen antizyklischen Kapitalpuffer

Mit dem Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2013/36/EU über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Anpassung des Aufsichtsrechts an die Verordnung (EU) Nr. 575/2013 über die Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen (CRD IV-Umsetzungsgesetz) wurde die Regelung des § 10d KWG zum antizyklischen Kapitalpuffer mit Wirkung zum 1. Januar 2014 eingeführt. Hiermit wurden Vorgaben der Artikel 130, 135 bis 140 der Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG (Capital Requirements Directive – CRD, Abl. L 176 vom 27. Juni 2013, S. 338) in deutsches Recht umgesetzt.

Der antizyklische Kapitalpuffer zielt darauf, den Bankensektor gegenüber systemischen Risiken aus dem Kreditzyklus widerstandsfähiger zu machen. Der Puffer soll bei übermäßigem Kreditwachstum aktiviert werden. In einer systemweiten Stressphase kann der Puffer sofort herabgesetzt beziehungsweise zur Verlustdeckung in Anspruch genommen werden. Auf diese Weise kann der antizyklische Kapitalpuffer dazu beitragen, dass Banken in Stresszeiten ihr Kreditangebot nicht übermäßig einschränken, wodurch ansonsten eine zyklische Erholung behindert werden könnte (Der antizyklische Kapitalpuffer in Deutschland – Analytischer Rahmen zur Bestimmung einer angemessenen inländischen Pufferquote, im Folgenden: Methodenpapier).

Mit Wirkung zum 1. Januar 2016 hatte die Bundesanstalt die Quote für den inländischen antizyklischen Kapitalpuffer zunächst auf 0 Prozent festgesetzt.

Mit Allgemeinverfügung vom 28. Juni 2019 hat die Bundesanstalt basierend auf einer Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität (AFS) diese Quote auf 0,25 Prozent erhöht. Dabei hat sie nicht nur den Puffer-Richtwert berücksichtigt, sondern in einer Gesamtschau weitere Indikatoren, die sich im Einzelnen aus dem Methodenpapier ergeben.

Entsprechend der Vorgaben des § 10d Absatz 3 Satz 2 KWG wird die Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers vierteljährlich bewertet, so dass eine Bewertung zum 2. Quartal 2020 ansteht.

2. Aktuelle Lage in der Realwirtschaft und auf den Finanzmärkten

Die Ereignisse im Zusammenhang mit dem Ausbruch und der weiteren Ausbreitung von COVID-19 in Deutschland haben sich in jüngster Zeit dynamisch entwickelt. Es wurden verschiedene Maßnahmen ergriffen, um eine weitere Ausbreitung von COVID-19 zu verlangsamen. Zu den Maßnahmen zählen beispielsweise die flächendeckende Schließung von Schulen und Kindertageseinrichtungen, das Aussprechen von Ausgangssperren/Kontaktverboten oder Schließungen von bestimmten Geschäften.

Derzeit ist nicht absehbar, ob die ergriffenen Maßnahmen ausreichen werden, um die Ausbreitung des Virus einzudämmen, oder ob weitere, möglicherweise weitergehende Maßnahmen notwendig sind. Auch ist nicht absehbar, wie lange die Maßnahmen gelten werden.

Diese Maßnahmen haben erhebliche Auswirkungen auf das öffentliche Leben und damit auch auf die Realwirtschaft. Da die Dauer und das Ausmaß der erforderlichen Maßnahmen noch nicht absehbar sind, sind auch die realwirtschaftlichen Auswirkungen nicht exakt abschätzbar und von einem hohen Maß an Unsicherheit geprägt. Es ist jedoch zu erwarten, dass sich das Wirtschaftswachstum zumindest temporär signifikant abschwächt. Die Bundesbank geht in ihrem Monatsbericht März 2020 davon aus, dass eine ausgeprägte Rezession in Deutschland nicht zu vermeiden ist.²

An den Finanzmärkten spiegelt sich dieses hohe Maß an Unsicherheit wider. Die wesentlichen Aktienindizes sowohl im In- als auch im Ausland sind im Verlauf des März 2020 signifikant gefallen. Die zur Festsetzung des antizyklischen Kapitalpuffers herangezogenen Finanzmarktindikatoren, insbesondere CDS Prämien deutscher Banken und der monatliche Finanzstressindikator sind gestiegen und verdeutlichen die Anspannungen am Finanzmarkt.

3. Maßnahmen, um den Stress der Finanzmärkte abzumildern

Regierungen, Aufsichtsbehörden und Zentralbanken haben europaweit koordiniert weitreichende geldpolitische, fiskalische und aufsichtliche Maßnahmen ergriffen, um die ökonomischen Folgen abzumildern. Hierzu zählen etwa Kreditprogramme, geldpolitische Maßnahmen oder Erleichterungen in der aufsichtlichen Praxis.

Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht unterstützt die Anwendung von Maßnahmen durch die Aufsichtsbehörden und verweist auf die Nutzung von Puffern in Stressphasen zur Verlustabsorption und zur Unterstützung der Realwirtschaft.³

Die EZB hat am 12. März 2020 in einer Pressemitteilung auf die volle Nutzbarkeit von Puffern verwiesen und die Auffassung vertreten, dass die Herabsetzung des antizyklischen Kapitalpuffers durch die nationalen Behörden die übrigen Maßnahmen unterstützen kann.⁴

Der AFS hat die Herabsetzung des antizyklischen Kapitalpuffers ebenfalls diskutiert und begrüßt ein solches Vorgehen.⁵

II. Formelle Voraussetzungen der Allgemeinverfügung

Die Allgemeinverfügung stützt sich auf § 10d Absatz 3 in Verbindung mit Absatz 5 KWG.

Nach § 10d Absatz 3 KWG ist die Bundesanstalt zuständig für die Bewertung und Festlegung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers, die auch eine Herabsetzung umfasst.

Eine Anhörung der betroffenen Institute vor Erlass der Allgemeinverfügung war nicht erforderlich, da die Herabsetzung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers auf 0 Prozent keinen Eingriff in Rechte im Sinne des § 28 Absatz 1 VwVfG darstellt.

III. Materielle Voraussetzungen der Allgemeinverfügung

Nach § 10d Absatz 3 Satz 2 KWG wird die Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers festgelegt und vierteljährlich bewertet, so auch zum 2. Quartal 2020. Hierbei berücksichtigt die Bundesanstalt Abweichungen des Verhältnisses der Kredite zum Bruttoinlandsprodukt von seinem langfristigen Trend und etwaige Empfehlungen des Ausschusses für Finanzstabilität.

1. Festlegung einer geeigneten Quote

Durch die Quote für den inländischen antizyklischen Kapitalpuffer sollen relevante Institute in die Lage versetzt werden, in wirtschaftlich schwierigen Zeiten Verluste absorbieren zu können.⁶ Damit soll unter anderem ein Beitrag zur Finanzstabilität geleistet werden.

Grundsätzlich dient bei der Festsetzung der Quote des antizyklischen Kapitalpuffers gemäß § 10d Absatz 3 Satz 3 KWG in Verbindung mit § 33 Absatz 1 Solvabilitätsverordnung (SolvV) der Puffer-Richtwert als Orientierung. Dieser soll unter normalen Umständen den Kreditzyklus und die durch ein übermäßiges Kreditwachstum bedingten Risiken im Inland widerspiegeln und trägt den spezifischen volkswirtschaftlichen Gegebenheiten im Geltungsbereich des KWG Rechnung. Der Puffer-Richtwert basiert dabei auf der Abweichung des Verhältnisses der im Inland gewährten Kredite zum Bruttoinlandsprodukt (Kredite-BIP-Verhältnis) vom langfristigen Trend. Der Puffer-Richtwert wird auf zwei verschiedene Weisen berechnet.⁷ Der aktuelle Puffer-Richtwert nach nationaler Methode liegt für das 4. Quartal 2019 bei 0 Prozent und nach standardisierter Methode für das 3. Quartal 2019 bei 1,26 Prozent.

Speziell bei der Entscheidung über die unmittelbare Freigabe des Puffers im Rahmen von Stressphasen auf den Finanzmärkten ist der Puffer-Richtwert als Indikator jedoch nicht geeignet, die konkrete aktuelle Sachlage widerzuspiegeln. Dies begründet sich insbesondere darin, dass Daten zum Kredite-BIP-Verhältnis, welches als Grundlage für den Puffer-Richtwert dient, erst mit einem größeren zeitlichen Abstand zur Verfügung stehen. Aktuelle, und wie vorliegend, relativ kurzfristig auftretende Stressperioden werden somit erst verzögert abgebildet. In solchen Situationen treten dann andere Indikatoren in den Vordergrund, vor allem Finanzmarktindikatoren, wie beispielsweise der EURIBOR-OIS-Spread oder die CDS-Prämie deutscher Banken, die nahezu ohne Verzögerung tagesaktuell verfügbar sind.⁸

Die derzeitigen wirtschaftlichen Entwicklungen aufgrund der aktuellen Lage im Zusammenhang mit der COVID-19 Pandemie, weisen insoweit auf erheblichen Stress im deutschen Finanz- und Wirtschaftssystems hin. Erkennbar ist dies etwa auch anhand der CDS-Prämien deutscher Banken oder des monatlichen Finanzstressindikators der Bundesbank⁹, die auf Anspannungen am Finanzmarkt hindeuten. Diese Indikatoren legen wiederum im Rahmen einer Gesamtschau aktuell eine Herabsetzung des antizyklischen Kapitalpuffers nahe.

Auch wenn der mit Allgemeinverfügung vom 28. Juni 2019 auf 0,25 Prozent festgesetzte antizyklische Kapitalpuffer erst ab dem 1. Juli 2020 anwendbar wäre, ist davon auszugehen, dass die betroffenen Institute bereits teilweise frühzeitig Kapital aufgebaut haben, um diese Anforderung dann ab dem 1. Juli 2020 ordnungsgemäß erfüllen zu können. Die Herabsetzung des Puffers reduziert zudem die perspektivische Kapitalanforderung an die Institute und schafft somit weiteren Bewegungsspielraum.

Die Freisetzung von Kapital durch Herabsetzung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers soll in der gegenwärtigen Situation die Banken daher frühzeitig in die Lage versetzen, mit dem freigesetzten Kapital potentielle Verluste absorbieren zu können und so weiterhin benötigte Kredite an die Realwirtschaft ausreichen zu können. Auf diese Weise werden prozyklische Effekte gemindert und die Finanzstabilität erhöht.

Die Herabsetzung des antizyklischen Kapitalpuffers ist somit aufgrund der aktuellen Stressphase angezeigt und darüber hinaus geeignet, den gewünschten Beitrag zur Finanzstabilität und auch zur Stabilisierung der Realwirtschaft zu leisten.

2. Erforderlichkeit und Angemessenheit der Quote

Die Herabsetzung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers auf 0 Prozent ist sowohl erforderlich als auch angemessen.

Die Herabsetzung der Quote für den inländischen antizyklischen Kapitalpuffer ist im Rahmen der gegenwärtigen, negativen Entwicklungen auf den Finanzmärkten eine Maßnahme von vielen, die geeignet ist, zu einer Entspannung der aktuellen Lage beizutragen und stellt insoweit einen Bestandteil im Rahmen eines Maßnahmenkatalogs zur Verbesserung der Finanzstabilität dar.

Kapitalpuffer werden speziell dazu aufgebaut, um in Stressphasen zur Verfügung zu stehen. Dementsprechend ist in einer Stressphase, wie sie auch aktuell besteht, die Herabsetzung von inländischen Kapitalpuffern und somit auch des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers vorrangig in Erwägung zu ziehen, bevor auf andere weitreichendere Maßnahmen zurückgegriffen werden kann. Zu erwägen wäre grundsätzlich auch, dass die Anforderung an die Institute, einen antizyklischen Kapitalpuffer in Höhe von 0,25 Prozent vorzuhalten, grundsätzlich bestehen bleibt, es den Instituten jedoch ermöglicht wird, dieses Kapital zeitweise zu nutzen. Ein solches Vorgehen ist jedoch nur dann sinnvoll, wenn es sich zum einen um eine absehbar zeitlich sehr kurze Stressphase handelt oder zum anderen die Stressphase nur vereinzelte Institute betrifft. Beides ist wie dargestellt nach aktueller Einschätzung nicht der Fall. Somit kommt diese Option vorliegend nicht in Betracht. Die Herabsetzung des antizyklischen Kapitalpuffers stellt insoweit das mildeste Mittel zur Erreichung des genannten Zwecks dar.

Zudem werden die betroffenen Institute durch die Herabsetzung nicht belastet oder eingeschränkt. Die Absenkung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers soll zu einer Verbesserung der Finanzstabilität im Rahmen des aktuellen Umfelds beitragen. Die Mindesteigenkapitalanforderungen der Institute werden von der Herabsetzung des Puffers nicht tangiert und somit auch nicht deren grundsätzliche Widerstandsfähigkeit. Ganz im Gegenteil soll die Maßnahme in der gegenwärtigen Situation die Banken frühzeitig in die Lage versetzen, mit dem freigesetzten Kapital potentielle Verluste zu absorbieren und so weiterhin benötigte Kredite an die Realwirtschaft ausreichen zu können. Insoweit ist die Herabsetzung des antizyklischen Kapitalpuffers auch angemessen. Aufgrund dieser Bewertung ist eine Herabsetzung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers angezeigt.

Da die die Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers zuletzt auf 0,25 Prozent festgesetzt wurde und Änderungen gemäß § 10d Absatz 3 KWG nur in Schritten von 0,25 Prozent erfolgen können, kommt aktuell nur eine vollständige Herabsetzung auf 0 Prozent in Betracht.

3. Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität

Gemäß § 10d Absatz 3 Satz 3 KWG sind bei der Festlegung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers auch etwaige Empfehlungen des AFS zu berücksichtigen. Aktuell liegt keine entsprechende förmliche Empfehlung des AFS vor. Der AFS hat die Herabsetzung des antizyklischen Kapitalpuffers jedoch diskutiert und bekanntgegeben, dass er ein solches Vorgehen begrüßt.

4. Frist, in der nicht mit einer Erhöhung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers zu rechnen ist

Da die langfristigen wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie bisher nicht abschätzbar sind, erscheint es angemessen, die Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers zunächst bis zum 31. Dezember 2020 bei 0 Prozent zu belassen. Dieser Zeitraum wird gewählt, um der Unsicherheit des Andauerns der Krise Rechnung zu tragen und gegebenenfalls flexibel reagieren zu können. Insbesondere muss sich zeigen, ob der wirtschaftliche Abschwung eine langfristige Entwicklung darstellt und inwieweit die von der Regierung avisierten finanziellen Unterstützungsmaßnahmen zeitnah greifen. Da keine Erfahrungen mit den negativen real- und finanzwirtschaftlichen Auswirkungen einer solchen Pandemie in Deutschland vorliegen, soll zunächst die Entwicklung der Wirtschaft bis zum 31. Dezember 2020 abgewartet werden. Zu diesem Zeitpunkt sollten dann ausreichende Informationen vorliegen, die eine weitere fundierte Beurteilung ermöglichen sollten.

Unter Berücksichtigung dieser Faktoren ist die Fristsetzung zum 31. Dezember 2020 angemessen.

Die Bundesanstalt wird die Situation fortlaufend beobachten und den Puffer weiterhin quartalsweise bewerten. Die Bundesanstalt weist daraufhin, dass sie gemäß § 10d Absatz 5 Satz 2. auch vor dem 31. Dezember 2020 den inländischen antizyklischen Kapitalpuffer erhöhen kann.

Rechtsbehelfsbelehrung

Gegen diese Allgemeinverfügung kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Widerspruch bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in Bonn oder Frankfurt am Main erhoben werden.

Hufeld

Fußnoten: