1. Für die Vergabe neuer Darlehen zum Erwerb oder zum Bau von in Luxemburg belegenen Wohnimmobilien an private Darlehensnehmer ist von deutschen Kreditinstituten

a) bei privaten Darlehensnehmern, die erstmalig eine Wohnimmobilie als Hauptwohnsitz erwerben oder bauen (Ersterwerber), für die Darlehensvolumen-Immobilienwert-Relation eine Obergrenze von 100% einzuhalten.

b) Bei privaten Darlehensnehmern, die eine Wohnimmobilie als Hauptwohnsitz nicht als Ersterwerber erwerben oder bauen, für die Darlehensvolumen-Immobilienwert-Relation eine Obergrenze von 90% einzuhalten. Kreditinstitute können bis zu 15% des Volumens ihres Portfolios neuer Darlehen an solche Kreditnehmer zum Bau oder zum Erwerb von in Luxemburg belegenen Wohnimmobilien mit einer Darlehensvolumen-Immobilienwert-Relation von über 90%, aber unterhalb der maximal zulässigen Obergrenze von 100% vergeben.

c) Bei allen anderen privaten Darlehensnehmern, insbesondere solchen, die eine Wohnimmobilie erwerben oder bauen und Wohnungen in einem nicht gewerblichen Umfang vermieten (sog. Buy-To-Let-Segment) ist eine Darlehensvolumen-Immobilienwert-Relation von 80% einzuhalten.

2. Für die Vergabe der unter 1. genannten Darlehen gelten die Ausnahmen des § 48u Abs. 1 S. 3 KWG.

3. Das Freikontingent nach § 48u Abs. 3 S. 1 Nr. 1 KWG wird auf Null festgesetzt.

4. Von der Anordnung nach Nummer 1 bleiben im Neugeschäft solche privaten Wohnimmobilienkredite ausgenommen, deren Wert nicht mehr als 50.000 EUR beträgt (Bagatellgrenze). Jedoch darf ein Kreditinstitut pro Kalenderjahr nur ein Prozent der Kreditsumme seines gesamten Neugeschäfts der im selben Kalenderjahr vergebenen Darlehen im Sinne der Nummer 1 unter Nutzung der Bagatellgrenze nach Satz 1 vergeben (Obergrenze für die Vergabe von Darlehen unter der Bagatellgrenze).

5. Sind die Forderungen des Darlehensgebers aus dem Darlehen durch die Bestellung von Hypotheken oder Grundschulden an der Immobilie gesichert und übersteigen diese nicht die ersten 80 Prozent des Beleihungswerts, finden die Beschränkungen aus Nummer 1 bis zum Beleihungswert von 200.000 Euro keine Anwendung.

6. Sind die Forderungen des Darlehensgebers aus dem Darlehen durch die Bestellung von Hypotheken oder Grundschulden an der Immobilie gesichert und übersteigen nicht die ersten 60 Prozent des Beleihungswerts, finden die Beschränkungen aus Nummer 1 bis zum Beleihungswert von 400.000 Euro keine Anwendung.

7. Die unter 1. – 5. genannten Regelungen treten sechs Wochen nach Bekanntgabe dieser Allgemeinverfügung in Kraft.

8. Diese Allgemeinverfügung wird gemäß § 41 Abs. 3 und 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG)¹ in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAG)² öffentlich bekannt gemacht und gilt mit dem auf die Bekanntmachung folgenden Tag als bekannt gegeben.

Begründung

A. Sachverhalt

1. Beschränkungen in Luxemburg

In Luxemburg hat die Commission de Surveillance du Secteur Financier (luxemburgische Finanzaufsichtsbehörde) auf Empfehlung des Comité du Risque Systémique gemeinsam mit der Banque Centrale du Luxembourg mit Wirkung zum 1. Januar 2021 im Rahmen der makroprudenziellen Aufsicht gestaffelte Beleihungsgrenzen für den Erwerb von Wohnimmobilien in Luxemburg durch private Darlehensnehmer erlassen (im Folgenden Loan-to-Value-(LTV)-Beschränkungen).

Die LTV-Beschränkungen der luxemburgischen Finanzaufsicht sehen vor, dass bei neuen Darlehen für den Erwerb und den Bau von in Luxemburg belegenen Wohnimmobilien folgende Beleihungsgrenzen einzuhalten sind:

• Für Ersterwerber, die die Immobilie als ihren Hauptwohnsitz erwerben oder bauen, gilt eine Beleihungsgrenze von 100%
• Für sonstige Erwerber (d.h. Nicht-Ersterwerber), die die Immobilie als ihren Hauptwohnsitz erwerben oder bauen, gilt eine Beleihungsgrenze von 90%. Für diese Konstellation dürfen Darlehensgeber bei 15% des Volumens ihres Portfolios neuer Hypotheken, die diesen Nicht-Ersterwerbern gewährt werden, eine Beleihungsgrenze von über 90%, aber weniger als die maximal zulässige Beleihungsgrenze von 100% festlegen.
• Für sonstige Hypothekarkredite einschließlich des Segments Kauf zur kleinteiligen, nicht gewerblichen Weitervermietung (sog. Buy-to-Let) wird eine Beleihungsgrenze von 80% festgelegt.

Die luxemburgische Finanzaufsicht hat die Einführung der Beleihungsgrenzen mit der Bekämpfung von Finanzstabilitätsrisiken, die vom dortigen Wohnimmobilienmarkt ausgehen, begründet. Nach ihrer Einschätzung ist es in Luxemburg zu einem starken Anstieg der Häuserpreise und Hypothekenkreditvergaben sowie einer erheblichen Verschuldung der privaten Haushalte sowie tendenziell aufweichenden Kreditvergabestandards gekommen. Ziel der Einführung von Beleihungsgrenzen in Luxemburg ist die Reduzierung des Kreditwachstums und der Haushaltsverschuldung sowie die Stärkung der Vergabestandards durch die Begrenzung des Fremdkapitalanteils bei Wohnimmobilienfinanzierungen. Dadurch sollen sowohl die Widerstandsfähigkeit der Banken wie auch die der privaten Darlehensnehmer verbessert werden.

2. Maßnahmen des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken

Am 18.12.2020 hat Luxemburg den Erlass der Beleihungsgrenzen dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) angezeigt und um freiwillige reziproke Anwendung nach ESRB-Empfehlung 2015/2³ in ausgewählten Nachbarstaaten gebeten. Die Bitte um reziproke Anwendung ihrer Maßnahme hat die luxemburgische Aufsicht an solche anderen Staaten gerichtet, deren Banken bereits in nicht unerheblichem Umfang grenzüberschreitend Kredite an private Haushalte in Luxemburg vergeben haben, darunter Deutschland und Frankreich. Zur Begründung haben die luxemburgischen Behörden ausgeführt, dass aufgrund der geringen räumlichen Größe des Herzogtums und der damit verbundenen Grenzen mit mehreren anderen EU-Staaten die Möglichkeit besteht, dass luxemburgische Kreditnehmer die neuen Beschränkungen umgehen, indem sie ihre Wohnimmobilienfinanzierung etwa bei Banken im grenznahen Ausland abschließen. Durch eine derartige Verlagerung würde der Wirkungsgrad der Luxemburger Maßnahme – möglicherweise substanziell – reduziert und die intendierte Sicherung der Finanzstabilität in Luxemburg in Frage gestellt. Für Kreditinstitute aus Deutschland und Frankreich ist anzunehmen, dass diese am ehesten in der Lage sind, auch künftig in substanziellem Maße Finanzierungen für private Darlehensnehmer anzubieten, darunter zur Finanzierung des Baus oder Erwerbs von in Luxemburg belegenen Wohnimmobilien.

In Reaktion auf die Luxemburger Bitte hat der ESRB am 11. Juni 2021 eine Empfehlung (ESRB 2021/2) zur freiwilligen reziproken Anwendung herausgegeben.⁴ Der ESRB schließt sich darin der Argumentation Luxemburgs dahingehend an, dass Ausweichreaktionen zu grenzüberschreitenden Kreditgebern möglich sind und empfiehlt daher die reziproke Anwendung der Maßnahmen in solchen Staaten, in denen vom ESRB festgelegte Wesentlichkeitsschwellen überschritten sind. Das aufsichtliche Meldewesen indiziert, dass die Exposures deutscher Kreditgeber die Wesentlichkeitsschwellen überschreiten. Insoweit erfolgt die reziproke Anwendung der luxemburgischen Maßnahme in Deutschland.

B. Voraussetzungen der Allgemeinverfügung

Die BaFin erkennt gemäß § 48u Abs. 7 S.1 Kreditwesengesetz (KWG) die luxemburgischen LTV-Beschränkungen an und ordnet daher für den Erwerb und den Bau von in Luxemburg belegenen Wohnimmobilien gestaffelte Darlehensvolumen-Immobilienwert-Relationen entsprechend den Vorgaben Luxemburgs für deutsche Kreditinstitute an.

1. Vergleichbarkeit der Maßnahme Luxemburgs mit deutschen Beschränkungen

Die gestaffelten Beleihungsgrenzen der luxemburgischen Aufsicht stellen eine ausländische Beschränkung bei der Vergabe von Darlehen zum Erwerb und zum Bau von Wohnimmobilien in einem anderen Staat des Europäischen Wirtschaftsraums dar, die mit den Beschränkungen des § 48u Abs. 2 KWG vergleichbar ist. Nach § 48u Abs. 2 S. 1 KWG kann die Bundesanstalt für Kreditinstitute die Darlehensvergabe zum Bau oder zum Erwerb von Wohnimmobilien durch die Vorgabe einer Obergrenze für den Quotienten aus dem gesamten Fremdkapitalvolumen einer Immobilienfinanzierung und dem Marktwert der Wohnimmobilien zum Zeitpunkt der Darlehensvorgabe beschränken (sogenannte Darlehensvolumen-Immobilienwert-Relation). Eine derartige Beschränkung ist gemäß § 48u Abs. 1 S. 1 KWG möglich, wenn und soweit dies erforderlich ist, um einer Störung der Funktionsfähigkeit des inländischen Finanzsystems oder einer Gefährdung der Finanzstabilität im Inland entgegenzuwirken. Eine Störung der Funktionsfähigkeit des Finanzsystems oder eine Gefährdung der Finanzstabilität kann insbesondere drohen, wenn die Preise von Wohnimmobilien und die Neuvergabe von Darlehen zum Bau oder Erwerb von Wohnimmobilien stark ansteigen.

Eine vergleichbare Beschränkung wurde in Luxemburg erlassen. Die luxemburgischen Behörden haben gestaffelte Beleihungsgrenzen für die Errichtung von Wohnimmobilien erlassen. Diese LTV-Beschränkung entspricht zwar nicht exakt den Vorgaben des § 48u Abs. 2 S. 1 KWG, allerdings wird vergleichbar zu dieser Vorschrift für den Zeitpunkt der Darlehensvergabe eine Beschränkung des Darlehensvolumens für den Erwerb einer Wohnimmobilie in Relation zum Immobilienwert festgelegt. Es handelt sich somit um eine Relation, die vergleichbar zur nach deutschem Recht vorgesehenen Darlehensvolumen-Immobilienwert-Relation ist.

Luxemburg hat die Beschränkung der Kreditvergabe erlassen, um einer Störung der Funktionsfähigkeit des Finanzsystems oder einer Gefährdung der Finanzstabilität entgegen zu wirken, so dass auch insofern von einer Vergleichbarkeit der Maßnahme auszugehen ist.

Da eine Vergleichbarkeit der Beschränkungen ausreicht – mithin keine Identität der Maßnahmen erforderlich ist – schadet es auch nicht, dass die LTV-Beschränkung aus Luxemburg Regelungen enthält, die im deutschen Recht nicht vorgesehen sind (Beschränkungen in Luxemburg z.B. auch für Versicherungen; das deutsche Recht enthält keine entsprechende Regelung).

2. Ausnahmetatbestände des § 48u Abs. 1 S. 3 KWG und Erleichterungen nach § 48u Abs. 3 S. 1 KWG

§ 48u Abs. 1 S. 3 KWG sieht für Beschränkungen bei der Immobilienkreditvergabe verpflichtende Ausnahmen vor. Diese Ausnahmen sind auch im Fall der reziproken Anwendung einer ausländischen Beschränkung anwendbar, weil § 48u Abs. 7 S. 3 KWG die Abs. 1 bis 4 von § 48u KWG im Fall einer Anerkennung für entsprechend anwendbar erklärt. Somit hat die Bundesanstalt die Ausnahmen nach deutschem Recht im Rahmen der Anerkennung zu berücksichtigen, auch wenn die Beschränkung aus Luxemburg keine entsprechenden Ausnahmen vorsieht.

Das Gleiche gilt für die nach § 48u Abs. 3 S. 1 KWG vorgesehenen Erleichterungen für Kreditinstitute. § 48u Abs. 7 S. 3 KWG erklärt auch diese Erleichterungen aus Abs. 3 für entsprechend anwendbar, so dass diese Regelungen ebenfalls zwingend auf die vorliegenden Beschränkungen aus Luxemburg anzuwenden sind. Die Beschränkungen aus Luxemburg sehen wiederum keine vergleichbaren Erleichterungen vor. Daher hat sich die Bundesanstalt dafür entschieden, für die Erleichterungen des § 48u Abs. 3 S. 1 KWG – soweit vorhanden – die gesetzlich vorgesehenen Mindestwerte anzugeben. So kann der Aufforderung des ESRB entsprochen werden, der LTV-Beschränkung aus Luxemburg möglichst vollumfänglich zur Anwendbarkeit gegenüber deutschen Kreditinstituten zu verhelfen. Auf der anderen Seite werden aber auch die Vorgaben des deutschen Rechts eingehalten.

Der Anteil des Neugeschäfts nach § 48u Abs. 3 S. 1 Nr. 1 KWG (Freikontingent) wird mit Null bemessen, da dies der mögliche Minimalwert ist und die Beschränkungen aus Luxemburg kein Freikontingent vorsehen. Für die Bagatellgrenze nach § 48u Abs. 3 S. 1 Nr. 2 KWG sowie den unteren und oberen Schwellenwert (§ 48u Abs. 3 S. 1 Nr. 3 und 4 KWG) kommen die in § 48u Abs. 3 S. 2 KWG genannten Mindestvorgaben aufgrund der gleichen Erwägung zur Anwendung und wurden entsprechend in der Anerkennung umgesetzt.

Für die Bagatellgrenze wurde daher gemäß §48u Abs. 3 S. 2 KWG ein Wert von 50.000 EUR festgesetzt. Für die Begrenzung des Kreditvolumens, das unter der Bagatellgrenze vergeben werden darf, im Verhältnis zum gesamten Neugeschäft für Wohnimmobilienfinanzierungen eines Kreditinstituts einer Periode wird ein Prozentsatz von 1 festgelegt. Der absolute Wert von 50.000 EUR ist gesetzlich vorgesehen. Der Prozentsatz von 1 wurde gewählt, um einen nach deutschem Recht möglichen, kleinen Wert anzuwenden.

§ 48u Abs. 3 S. 2 KWG sieht für den unteren Schwellenwert nach Satz 1 Nummer 3 mindestens 200.000 Euro, für den oberen Schwellenwert nach Satz 1 Nummer 4 mindestens 400 000 Euro vor.

3. Verhältnismäßigkeit der Anerkennung

Die Anerkennung zur reziproken Anwendung der LTV-Beschränkung aus Luxemburg ist verhältnismäßig. Die Anerkennung ist geeignet, dass deutsche Kreditinstitute, die nicht originär durch die LTV-Beschränkung der luxemburgischen Finanzaufsicht erfasst werden, ebenfalls an die LTV-Beschränkung gebunden sind und diese nicht umgehen. Die LTV-Beschränkung Luxemburgs findet für die meisten deutschen Kreditinstitute, die Darlehen in Luxemburg vergeben, nach allgemeinen aufsichtlichen Regelungen originär und direkt Anwendung. Die Anerkennung verhilft der LTV-Beschränkung in Luxemburg ergänzend für solche Kreditinstitute zur Wirkung, die im Rahmen des grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehrs sowie in sonstigen Fällen in Luxemburg Darlehen für Wohnimmobilien in Luxemburg vergeben. Da diese Kreditinstitute nicht originär und direkt Adressaten der luxemburgischen Beschränkungen sind, kann die Anerkennung der Bundesanstalt für solche Konstellationen greifen, damit für alle in Luxemburg tätigen Kreditinstitute ein Level-Playing Field besteht und keine unbotmäßigen Umgehungstatbestände geschaffen werden können.

Die Anerkennung ist auch erforderlich, da kein gleich geeignetes, milderes Mittel für dieses Ziel zur Verfügung steht. Sie ist verhältnismäßig im engeren Sinne, weil das Interesse, eine Umgehung der Anordnung aus Luxemburg durch deutsche Kreditinstitute zu verhindern sowie die Gefahr der Aufsichtsarbitrage im gemeinsamen Europäischen Wirtschaftsraum gegenüber dem wirtschaftlichen Interesse der deutschen Kreditinstitute, von der Anordnung erfasste Darlehen ohne entsprechende Einschränkungen vergeben zu können, überwiegen. Dem gemeinsamen Europäischen Wirtschaftsraum kommt eine tragende Bedeutung in der Europäischen Union zu. Die Schaffung gleicher Marktverhältnisse sowie die Verhinderung von Aufsichtsarbitrage sind für solch einen gemeinsamen Markt von überragender Bedeutung. Mit der hier getroffenen Anerkennung entspricht die Bundesanstalt zudem der Empfehlung des ESRB. Die BaFin ist Mitglied im Europäischen Finanzaufsichtssystems (ESFS), so dass Empfehlungen des dort ebenfalls verankerten ESRB eine gewichtige Rolle beim Aufsichtshandeln der BaFin spielen.

Schließlich ist zu berücksichtigen, dass die Anerkennung relativ wenige deutsche Kreditinstitute betrifft, da nur eine geringe Anzahl grenzüberschreitend private Wohnimmobilienfinanzierungen in Luxemburg anbietet. Da für die betroffenen Kreditinstitute das Kreditgeschäft nicht insgesamt, sondern nur im hier konkretisiertem Rahmen beschränkt wird, kann ihr wirtschaftliches Interesse das Interesse an der Schaffung gleicher Marktverhältnisse im europäischen Wirtschaftsraum nicht überwiegen.

4. Vorbereitungszeit nach § 48u Abs. 3 S. 1 Nr. 5 KWG

Nach § 48u Abs. 3 S.1 Nr. 5 KWG ist eine angemessene Frist für den Zeitpunkt vorzusehen, ab dem die Beschränkungen einzuhalten sind. Damit betroffene deutsche Kreditinstitute ihre internen Prozesse und ihre IT-Verarbeitung auf die hier angeordneten Beschränkungen einstellen können, erscheint eine Frist von sechs Wochen angemessen.

5. Regelmäßige Überprüfung der Beschränkung

Die Bundesanstalt wird die festgelegten Beschränkungen gemäß § 48u Abs. 4 KWG alle sechs Monate überprüfen.

Rechtsbehelfsbelehrung

Gegen diese Allgemeinverfügung kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Widerspruch bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in Bonn oder Frankfurt am Main erhoben werden.

Mark Branson

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Fußnoten: