Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht erlässt folgende

Allgemeinverfügung:

1. Mit Wirkung vom 1. Mai 2025 ordnet die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (nachfolgend: „Bundesanstalt“) gemäß § 10e Absatz 1 des Kreditwesengesetzes (KWG) einen aus hartem Kernkapital bestehenden Kapitalpuffer für systemische Risiken in Höhe von einem Prozent an. Mit dieser Anordnung ändert die Bundesanstalt ihre Allgemeinverfügung vom 30. März 2022 (Geschäftszeichen IFS 3-QA 2103-2022/0001).

2. Gemäß § 10e Absatz 1 Satz 2 KWG wird dieser Kapitalpuffer angeordnet für alle jene Risikopositionen - oder Teile von Risikopositionen - gegenüber natürlichen und juristischen Personen, bei denen Grundpfandrechte an im Inland belegenen Wohnimmobilien anrechnungsmindernd bei der Ermittlung der Eigenkapitalanforderungen berücksichtigt werden.

3. Die Allgemeinverfügung richtet sich an Institute im Sinne des § 1 Absatz 1b KWG sowie an Institutsgruppen, Finanzholding-Gruppen und gemischte Finanzholding-Gruppen, denen mindestens ein Institut angehört, das die Anforderung in § 10e Absatz 1 Satz 1 bis 3 KWG auf Einzelinstitutsebene erfüllen muss, und für Institute im Sinne des Artikels 22 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013. Ausgenommen sind die in § 2 Absatz 4 Satz 1, Absatz 5 Satz 1, Absatz 7, Absatz 7a, Absatz 7b, Absatz 9a Satz 1, Absatz 9e sowie § 51c Absatz 4 KWG genannten Unternehmen unter den jeweils genannten Voraussetzungen.

4. Diese Allgemeinverfügung wird gemäß § 41 Absatz 3 und 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) in Verbindung mit § 17 Absatz 2 Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAG), in Verbindung mit § 10e Absatz 7 KWG öffentlich bekannt gemacht und gilt mit dem auf die Bekanntmachung folgenden Tag (Bekanntgabezeitpunkt) als bekannt gegeben.

Begründung

A. Sachverhalt

Die Bundesanstalt hatte mit Allgemeinverfügung vom 30.03.2022 gemäß § 10e Absatz 1 KWG einen Kapitalpuffer für systemische Risiken bei Wohnimmobilienfinanzierungen in Höhe von zwei Prozent mit Wirkung zum 1. April 2022 angeordnet. Die betroffenen Institute mussten diese Pufferanforderungen ab dem 1. Februar 2023 einhalten. Ursächlich für die Anordnung des sektoralen Systemrisikopuffers war die seinerzeit immer dynamischere Aufwärtsentwicklung am deutschen Wohnimmobilienmarkt mit sehr starken Anstiegen von Preisen und Kreditwachstum bei gleichzeitig bestehenden erheblichen Überbewertungen. Zudem lagen deutliche Indikationen einer erhöhten Risikoneigung der Institute vor, so dass substanzielle Gefahren für die Finanzstabilität aus der Überschätzung der Schuldendienstfähigkeit der Kreditnehmer wie auch der Werthaltigkeit von Immobiliensicherheiten drohten.

Zu Jahresbeginn 2024 überprüfte die Bundesanstalt erstmalig den sektoralen Systemrisikopuffer aufgrund der Vorgaben des § 10e Absatz 2 S. 3 KWG. Zu diesem Zeitpunkt befand sich der deutsche Wohnimmobilienmarkt infolge des seit Juli 2022 begonnenen Zinsanstiegs noch in einer Abschwungphase, die erst langsam an Dynamik verlor. Gleichzeitig bestanden Risiken, die sich im langjährigen Aufschwung zuvor sukzessive aufgebaut hatten, in beträchtlichem Ausmaß fort. Auf Basis gemeinsamer Analysen mit der Deutschen Bundesbank kam die Bundesanstalt dabei zu der Einschätzung, dass die Risikolage am deutschen Wohnimmobilienmarkt die Beibehaltung des sektoralen Systemrisikopuffers weiterhin erfordert.

Seitdem haben sich die Verwundbarkeiten am deutschen Wohnimmobilienmarkt geordnet, aber noch nicht vollständig abgebaut. Vor diesem Hintergrund hat die Bundesanstalt die Risikolage neu bewertet:

Die durch die Aktivierung des sektoralen Systemrisikopuffers adressierten spezifischen Risiken am Wohnimmobilienmarkt sind bisher nicht eingetreten. Der geordnete Abbau von Verwundbarkeiten ging einher mit der durch den Zinsanstieg hervorgerufenen Trendumkehr am deutschen Wohnimmobilienmarkt. Die jahrelange dynamische Aufwärtsbewegung endete und mündete in einen Abschwung, der dazu beitrug, dass sich die Überbewertungen bei Wohnimmobilien über die Zeit erheblich abgebaut haben (vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Februar 2025, S. 122). In den Städten lagen die Wohnimmobilienpreise nach einem Schätzmodell nur geringfügig oberhalb des Wertes, der gemessen an soziodemografischen und wirtschaftlichen Fundamentalfaktoren angemessen ist. Für Deutschland insgesamt deutet die Langfristbeziehung zwischen Immobilienpreisen, Zinsen und Einkommen auf eine Überbewertung von weniger als 10 Prozent hin.

Im Vergleich zum Vorjahr steigen die Wohnimmobilienpreise wieder geringfügig an. Nach Angaben des Verbands Deutscher Pfandbriefbanken (vdp) sind die Wohnimmobilienpreise seit dem Tiefpunkt im 1. Quartal 2024 in den folgenden drei Quartalen um insgesamt 2,3 Prozent gestiegen. Die hohe Nachfrage nach Wohnraum bei gleichzeitig geringer Bautätigkeit stützt den moderaten Preisauftrieb.

Die Neukreditvergabe hat sich 2024 nach dem Einbruch im Jahr 2022 und der Stabilisierung im Jahr 2023 von stark ermäßigtem Niveau aus erholt. Im 4. Quartal 2024 lag das Volumen für neue Wohnimmobilienfinanzierungen um ein Drittel höher als ein Jahr zuvor. Zu Beginn des Jahres 2025 setzte sich die Aufwärtsbewegung fort. Verfügbare Informationen aus dem Bank Lending Survey und aus privaten Datenquellen zeigen, dass die Banken bei der Kreditvergabe überwiegend konservative Vergabestandards anlegen und keine übermäßigen Risiken eingehen.

Im Bestandsgeschäft der Institute bewegen sich die Verlustraten auf niedrigem Niveau. Ausfallgefahren werden durch die stabile finanzielle Lage der privaten Haushalte begrenzt, zumal gestiegene Nominal- und Reallöhne die Schuldendienstfähigkeit der Kreditnehmer stärken.

Verwundbarkeiten gibt es aber noch bei Wohnimmobilienkrediten, die in den Jahren um den Preishöhepunkt, teilweise auf Basis überbewerteter Sicherheiten, vergeben wurden. Durch die größtenteils abgebaute Überbewertung besteht allerdings nur noch ein geringes preisliches Rückschlagpotenzial. Perspektivisch dürften die Sicherheitenwerte daher zumindest stabil bleiben und so die Verlustgefahren bei ihrer Verwertung begrenzen.

Zur Risikobewertung der Bundesanstalt trägt auch die aktuell höhere Stabilität des Wohnimmobilienmarkts im Vergleich zu anderen Märkten, wie etwa dem Gewerbeimmobilienmarkt, bei. So blieben Verlustraten bei Wohnimmobilienfinanzierungen in der jüngeren Vergangenheit gering, während sie sich etwa am Gewerbeimmobilienmarkt sehr deutlich erhöht haben.

Andererseits bestehen einige Restrisiken und Unsicherheiten über die weitere Entwicklung der Risikolage fort:

Die hartnäckige Konjunkturschwäche, eine mögliche Eskalation von Handelskonflikten und strukturelle Herausforderungen in zentralen Branchen der deutschen Industrie - insbesondere in der Automobilindustrie und in energieintensiven Wirtschaftszweigen - haben zu einer erhöhten Unsicherheit geführt. Mögliche Werksschließungen, Produktionsverlagerungen ins Ausland und Stellenabbaupläne haben das Potenzial, den noch relativ robusten Arbeitsmarkt zu belasten, so dass in der Folge die Ausfallwahrscheinlichkeit bei Wohnimmobilienkrediten steigen könnte. Hierzu durchgeführte Analysen der Bundesbank ergeben keine Anhaltspunkte, dass sich Schocks in einer für die Finanzstabilität relevanten Größenordnung innerhalb eines kurzen Zeitraums materialisieren.

Bei nicht auszuschließenden adversen Entwicklungen wie z.B. einem nochmaligen markanten Anstieg der Hypothekenzinsen könnte der Wohnimmobilienmarkt wieder in einen Abschwung mit sinkenden Preisen und geringer Kreditnachfrage geraten.

Angesichts der noch bestehenden Restrisiken am Wohnimmobilienmarkt und der erhöhten Unsicherheit über die Vergabestandards bei in der Vergangenheit vergebenen Krediten (WIFSta-Daten - Allgemeinverfügung der Bundesbank zu Datenlieferungen über Wohnimmobilienfinanzierungen) – ist der sektorale Systemrisikopuffer weiterhin erforderlich. Es sollte ein gewisser makroprudenzieller Handlungsspielraum bestehen bleiben. Infolge ihrer Neubewertung der Risikolage senkt die Bundesanstalt den sektoralen Systemrisikopuffer deshalb von 2 Prozent auf 1 Prozent.

B. Rechtliche Würdigung (Voraussetzungen der Allgemeinverfügung)

Die Allgemeinverfügung stützt sich auf § 10e Absatz 2 in Verbindung mit Absätzen 1 und 8 KWG.

Nach § 10e Absatz 1 KWG ist die Bundesanstalt zuständig für die Anordnung und Festlegung des Systemrisikopuffers. Dies umfasst auch die Herabsetzung des Puffers.

Zu Ziffer 1 und 2:

Die Voraussetzungen für die damalige Anordnung bzw. die jetzige Senkung der Quote des sektoralen Kapitalpuffers für systemische Risiken von zwei Prozent auf nunmehr ein Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 ermittelten Gesamtforderungsbetrags liegen vor.

Die Anordnung beruht auf §§ 10e Absatz 1 bis 3 und 8 KWG. Danach kann ein Kapitalpuffer für systemische Risiken angeordnet werden, um systemische oder makroprudenzielle Risiken zu vermindern oder abzuwehren, die zu einer Störung mit schwerwiegenden negativen Auswirkungen auf das nationale Finanzsystem und die Realwirtschaft im Inland führen könnten.

Festlegung einer geeigneten Quote und Adressatenkreis

Die Bundesanstalt hat in ihrer Allgemeinverfügung vom 30.03.2022 festgestellt, dass systemische makroprudenzielle Risiken i.S.d. § 10e KWG grundsätzlich gegeben waren. Das systemische Risiko wurde insbesondere bezüglich einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit und der Stabilität des gesamten Finanzsystems festgestellt. In seiner damaligen Abwägung kam die Bundesanstalt zu der Überzeugung, dass eine Pufferquote von zwei Prozent zur Absicherung des systemischen Risikos erforderlich war.

Bei der Kalibrierung des Instrumenteneinsatzes kommt der Bundesanstalt ein weiter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu. Ziel ist die Verminderung oder Vermeidung langfristiger, nicht-zyklischer systemischer oder makroprudenzieller Risiken, wobei unbedeutende Risiken ausscheiden.¹

Bei der jetzigen Neufestsetzung des Systemrisikopuffers hat die Bundesanstalt die veränderte Risikolage zu würdigen. Die deutliche Marktstabilisierung und die gegenüber der Anordnung erheblich verringerte Wahrscheinlichkeit eines systemrelevanten Risikoeintritts sprachen für eine Reduzierung des Systemrisikopuffers. Gleichzeitig war zu konstatieren, dass angesichts der schwachen Wirtschaftsentwicklung und der sich etwas eintrübenden Lage am Arbeitsmarkt noch signifikante Unsicherheiten und Restrisiken im Bestandsgeschäft der Banken verblieben sind. Vor diesem Hintergrund hält es die Bundesanstalt für erforderlich, dass im deutschen Bankensystem die Widerstandsfähigkeit gegenüber möglichen unerwarteten Schocks am Wohnimmobilienmarkt bestehen bleibt, um im Krisenfall negative Ansteckungs- und Rückkopplungseffekte zwischen den Finanzmarktakteuren sowie zwischen dem Finanzsystem und der Realwirtschaft zu begrenzen. Eine vollständige Auflösung des sektoralen Systemrisikopuffers ist daher nach Einschätzung der Bundesanstalt vorerst nicht angezeigt.

Bei der Festlegung des Adressatenkreises dieser Allgemeinverfügung ergeben sich gegenüber der Festsetzung vom 30.03.2022 keine Änderungen. § 10e Absatz 1 S. 2 letzter Halbsatz KWG ermöglicht die Bildung der in Ziff. 2 der Anordnung genannten Teilgruppe. Dies steht im Einklang mit § 36a Absatz 1 SolvV, der eine Anwendungshilfe für § 10e Absatz 1 S. 2 KWG darstellt, sowie mit den Vorgaben der „EBA-Guideline on the appropriate subsets of exposures in the application of SyRB“ die sich auf Art. 133 (5) f) RL 2013/36/EU bezieht. Die Teilgruppe wird gebildet aus den im Inland (§ 36a Absatz 1 Nr.2 SolvV), in einem EWR-Vertragsstaat (Nr. 3) oder einem Drittland (Nr. 5) belegenen Risikopositionen gegenüber natürlichen und juristischen Personen (Nr. 2a) und d) sowie c)) und hierbei weiter eingegrenzt durch das Kriterium der Berücksichtigung von Grundpfandrechten an im Inland belegenen Wohnimmobilien (bei der Ermittlung der Eigenkapitalanforderungen). Der so abgegrenzte sektorale Systemrisikopuffer bezieht sich damit auf die üblichen Finanzierungsgestaltungen von Wohnimmobilien in Deutschland, so dass Wettbewerbsverzerrungen am Wohnimmobilienmarkt aufgrund der Maßnahme weitestgehend ausgeschlossen sind.

Eine anderweitige Möglichkeit zur Adressierung der beschriebenen Risiken i.S.d. § 10e Absatz 1 Nr. 2 KWG besteht nicht, weil Maßnahmen nach der Verordnung (EU) Nr. 575/2013(„CRR“) oder die Kapitalpuffer gemäß den §§ 10d, 10f und 10g KWG nicht verfügbar oder nicht wirksam wären.

Für eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung des Finanzsystems oder von Teilen des Finanzsystems eines anderen Staates oder des Europäischen Wirtschaftsraums insgesamt hat die Bundesanstalt keine Anhaltspunkte.

Die Bundesanstalt ist auch nach Verkündung dieser Allgemeinverfügung bestrebt, Ausweichreaktionen zur Umgehung der Anordnung durch grenzüberschreitende Finanzierungen von im Inland belegenen Wohnimmobilien zu verhindern, indem sie den Europäischen Ausschuss für Systemrisiken ersucht, gegenüber relevanten Staaten des Europäischen Wirtschaftsraums (speziell den Nachbarstaaten) eine Empfehlung nach Artikel 16 der Verordnung (EU) Nr. 1092/2010 zur reziproken Anwendung des Kapitalpuffers für systemische Risiken durch europäische Staaten auf nunmehr ein Prozent abzugeben.

Der auf ein Prozent abgesenkte sektorale Systemrisikopuffer ist verhältnismäßig. Er ist zur Erreichung des angestrebten Ziels der Verminderung oder Abwehr einer Störung mit schwerwiegenden negativen Auswirkungen auf das nationale Finanzsystem und die Realwirtschaft im Inland geeignet. Das Instrument richtet sich an alle unter Nr. 3 dieser Allgemeinverfügung genannten Adressaten, die Finanzierungen für im Inland belegene Wohnimmobilien anbieten. Mit seiner Festsetzung auf ein Prozent bleibt eine erhöhte Kapitalisierung derjenigen Banken bestehen, die bei der Vergabe von Wohnimmobilienfinanzierungen geschäftlich aktiv sind und die von den skizzierten systemischen Risiken am deutschen Wohnimmobilienmarkt besonders betroffen wären. Über die Festlegung des sektoralen Systemrisikopuffers bleibt die Resilienz der Banken spezifisch gegen Risiken im Bestand von Wohnimmobilienfinanzierungen präventiv gestärkt. Zur Erreichung des vorgenannten Ziels ist der sektorale Systemrisikopuffer damit geeignet. Mildere, gleich wirksame Mittel stehen der Bundesanstalt nicht zur Verfügung. Der ab dem 1. Mai 2025 festgesetzte Kapitalpuffer von einem Prozent ist auch angemessen. Das wirtschaftliche und makrofinanzielle Umfeld sowie die Auswirkungen des zum 30.03.2022 festgesetzten sektoralen Systemrisikopuffers wurden anlässlich dieser Allgemeinverfügung durch die Bundesanstalt überprüft mit dem Ergebnis, dass aufgrund der Risikolage eine Absenkung auf ein Prozent gerechtfertigt und geboten ist.

Die Bundesanstalt hat durch den zum 01.02.2023 erstmals einzuhaltenden sektoralen Systemrisikopuffer keine signifikanten Auswirkungen auf die Kreditversorgung oder deren Preisgestaltung festgestellt. Diese Einschätzung hat sich bei den vorgenommenen Überprüfungen der Angemessenheit, insbesondere auch aktuell anlässlich der Absenkung des Puffers auf 1 Prozent, bestätigt.

Zu Ziffer 3:

Der Adressatenkreis ergibt sich aus §§ 1 Absatz 1b, 2 Absatz 4 Satz 1, Absatz 5 Satz 1, Absatz 7, Absatz 7a, Absatz 7b, Absatz 9a Satz 1, Absatz 9e sowie § 51c Absatz 4 KWG i.V.m. 10e Absatz 1 KWG.

Zu Ziffer 4:

Der Bekanntgabezeitpunkt beruht auf § 17 Absatz 2 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz - FinDAG) i. V. m. § 41 Absatz 4 Satz 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG).

Rechtsbehelfsbelehrung

Gegen diese Allgemeinverfügung kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Widerspruch bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in Bonn oder Frankfurt am Main erhoben werden.

Rupert Schaefer