I. Anwendungsbereich

1 Diese Auslegungsentscheidung befasst sich mit dem Aufsichtssystem Solvency II (Richtlinie 2009/138/EG) und richtet sich deshalb an alle inländischen Erst- und Rückversicherungsunternehmen gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 7 Nr. 33 und 34 Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG), soweit sie nicht Sterbekassen gemäß § 218 Abs. 1 VAG, Pensionskassen gemäß § 232 Abs. 1 VAG oder kleine Versicherungsunternehmen gemäß § 211 VAG sind oder als Rückversicherungsunternehmen ihre Tätigkeit nach § 165 Abs. 1 VAG eingestellt haben.

2 Außerdem ist die Auslegungsentscheidung an alle Versicherungsgruppen gerichtet, die ausschließlich aus inländischen Erst- und Rückversicherungsunternehmen bestehen, sowie Versicherungsgruppen mit Erst- oder Rückversicherungsunternehmen in anderen Mitglied- oder Vertragsstaaten gemäß § 7 Nr. 22 VAG, für die nach den in § 279 Abs. 2 VAG genannten Kriterien die Aufgabe der für die Gruppenaufsicht zuständigen Behörde der BaFin zufällt. Alle der Gruppenaufsicht unterworfenen Unternehmen haben bei der Erfüllung der Anforderungen auf Gruppenebene mitzuwirken (§ 246 Abs. 3 VAG). Der in diesem Rundschreiben verwendete Begriff „Unternehmen“ schließt die Gruppen mit ein.

3 Nicht angesprochen sind Erst- und Rückversicherungsunternehmen, die den Abschluss neuer Versicherungs- oder Rückversicherungsverträge zum 1. Januar 2016 eingestellt haben und ihr Portfolio ausschließlich mit dem Ziel verwalten, ihre Tätigkeit einzustellen, und die weiteren in § 343 VAG genannten Voraussetzungen erfüllen.

II. Vorbemerkungen

4 Infrastrukturinvestitionen unterscheiden sich insbesondere aufgrund der hohen Komplexität und Heterogenität wesentlich von einem Großteil der sonstigen Vermögensanlagen. Entsprechende Investitionen erfordern nicht nur eine intensive Beschäftigung mit der Anlage und den Risiken selbst, sondern auch mit der Position im Markt, den Entwicklungsmöglichkeiten und Marktchancen. Ob eine Infrastrukturinvestition den Anforderungen an den Grundsatz der unternehmerischen Vorsicht gerecht wird, lässt sich nur durch umfassende Prüfung vor dem Erwerb und genaue Beobachtung, laufende Kontrolle und Betreuung nach dem Erwerb fest- und sicherstellen.

5 Dass eine Auseinandersetzung mit den entsprechenden Risiken geboten ist, ergibt sich aus dem VAG und wird in den Leitlinien zum Governance-System der Europäischen Versicherungsaufsichtsbehörde EIOPA spezifiziert.

6 Auch, wenn Infrastrukturanlagen nicht per se als nicht alltägliche Anlagen entsprechend der EIOPA-Leitlinie 28 zum Governance-System einzustufen sind, so wird ein Großteil der Unternehmen diese aufgrund der bestehenden Komplexität und/oder aufgrund des Volumens als nicht alltägliche Anlagen klassifizieren. Demzufolge haben Unternehmen, die sich für eine Infrastrukturinvestition entscheiden, insbesondere die Anforderungen der EIOPA-Leitlinie 28 zum Governance-System zu beachten. In dieser Auslegungsentscheidung wird dargelegt, wie die Unternehmen den Anforderungen gerecht werden können.

7 Die in dieser Auslegungsentscheidung aufgezeigten Grundsätze und Prozesse sind als sinnvolle Verfahrensweisen (Good-Practice-Ansätze) zu verstehen, an denen sich die Unternehmen bei der unternehmensindividuellen Behandlung von mit Infrastrukturinvestitionen verbundenen Risiken orientieren können.

8 Die BaFin erwartet, dass die Unternehmen eine umfassende und intensive Auseinandersetzung mit den entsprechenden Risiken sicherstellen und dies in angemessener Weise nachprüfbar dokumentieren. Da es sich hierbei um eine ureigene Beurteilung des Unternehmens handelt, sind alternative oder ergänzende Verfahrensweisen zu den in dieser Auslegungsentscheidung dargelegten Grundsätzen und Prozessen möglich. Sie können geboten sein, wenn dies zu einem angemessenen Umgang mit den Risiken führt.

9 Die in dieser Auslegungsentscheidung aufgezeigten Grundsätze und Prozesse können gegebenenfalls auch auf die Behandlung von Risiken weiterer nicht alltäglicher Anlagekategorien unter Berücksichtigung der jeweiligen Besonderheiten entsprechend übertragen werden.

III. Proportionalität

10 Auch bei der unternehmensindividuellen Umsetzung der Grundsätze und Prozesse hinsichtlich der Behandlung von mit Infrastrukturinvestitionen verbundenen Risiken im Rahmen des Grundsatzes der unternehmerischen Vorsicht spielt das Proportionalitätsprinzip eine erhebliche Rolle. Die Anforderungen sind auf eine Weise zu erfüllen, die der Wesensart, dem Umfang und der Komplexität der mit der Tätigkeit des Unternehmens einhergehenden Risiken, in diesem Fall den mit Infrastrukturinvestitionen verbundenen Risiken, gerecht wird (vgl. § 296 Abs. 1 VAG). Das Proportionalitätsprinzip knüpft also an das individuelle Risikoprofil eines jeden Unternehmens an.

11 Proportionalität wirkt sich darauf aus, wie Anforderungen erfüllt werden können. So können bei Unternehmen mit schwächer ausgeprägtem Risikoprofil einfachere Grundsätze und Prozesse ausreichend sein. Umgekehrt kann das Proportionalitätsprinzip bei Unternehmen mit stärker ausgeprägtem Risikoprofil aufwändigere Strukturen und Prozesse erfordern. Die Einschätzung, welche Gestaltung als proportional anzusehen ist, ist in Bezug auf das einzelne Unternehmen nicht statisch, sondern passt sich im Zeitablauf den sich verändernden Gegebenheiten an. In diesem Sinne haben die Unternehmen zu prüfen, ob und wie die vorhandenen Strukturen und Prozesse weiterentwickelt werden können und gegebenenfalls müssen.

IV. EIOPA-Leitlinie 28 zum Governance-System

12 Nach § 124 Abs. 1 S. 1 VAG müssen Unternehmen ihre gesamten Vermögenswerte und damit auch Infrastrukturinvestitionen nach dem Grundsatz der unternehmerischen Vorsicht anlegen. Die Unternehmen dürfen hierbei nach § 124 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VAG ausschließlich in Vermögenswerte investieren, deren Risiken sie hinreichend identifizieren, bewerten, überwachen, steuern, kontrollieren und in ihre Berichterstattung einbeziehen sowie bei der Beurteilung ihres Solvabilitätsbedarfs gemäß § 27 Abs. 2 Nr. 1 VAG hinreichend berücksichtigen können.

13 Das Unternehmen sollte in einem ersten Schritt unternehmensindividuell festlegen, ob es sich bei der entsprechenden Infrastrukturinvestition um eine nicht alltägliche Anlage oder Anlagetätigkeit im Sinne der EIOPA-Leitlinie 28 zum Governance-System handelt. Sofern das Unternehmen zu dem Ergebnis gelangt, dass es sich bei der entsprechenden Infrastrukturinvestition um eine nicht alltägliche Anlage oder Anlagetätigkeit handelt, hat das Unternehmen vor dem erstmaligen Erwerb der Anlage einen Neue-Produkte-Prozess durchzuführen und entsprechend zu dokumentieren.

14 Die Dokumentation im Rahmen des Neue-Produkte-Prozesses sollte mindestens die Punkte Produktbeschreibung (einschließlich Abwicklung), Risikoidentifikation und -bewertung, Risikoüberwachung und -steuerung sowie die Integration in das Berichtswesen und die bilanzielle, steuerliche und rechtliche Behandlung beinhalten. Die Dokumentation sollte zudem die in der EIOPA-Leitlinie 28 zum Governance System erläuterten Anforderungen an nicht alltägliche Anlagen oder Anlagetätigkeiten umfassen.

15 Den Erläuterungen zur EIOPA-Leitlinie 28 zum Governance-System entsprechend sind nicht alltägliche Anlagen oder Anlagetätigkeiten dadurch gekennzeichnet, dass diese nicht regelmäßig durchgeführt werden. Eine Infrastrukturinvestition kann aber auch dann als nicht alltägliche Anlage oder Anlagetätigkeit eingestuft werden, wenn eine Anpassung von Prozessen erforderlich ist oder diese Investition sich wesentlich rechtlich, steuerlich oder bilanziell auf das Unternehmen auswirkt.

16 Die EIOPA-Leitlinie 28 zum Governance-System (Ziffer 1.66 unter Buchstabe a) sieht vor, dass das Unternehmen vor der Durchführung einer nicht alltäglichen Anlage oder Anlagetätigkeit zumindest auch eine Bewertung seiner Fähigkeit vornimmt, die Anlage oder Anlagetätigkeit durchzuführen und zu managen. Die BaFin erwartet hierbei, dass Unternehmen, die sich für die Investition in Infrastruktur entscheiden, über die hierfür erforderlichen personellen und fachlichen Voraussetzungen verfügen.

17 Abhängig von der zu betrachtenden Infrastrukturinvestition und von dem im Unternehmen vorhandenen Wissen und den vorhandenen Erfahrungen kann es aus Sicht der BaFin sinnvoll sein, zusätzlich Rat von Dritten – insbesondere einschlägigen Experten – einzuholen. Eine Qualitätssicherung kann beispielsweise dadurch erfolgen, dass sich das Unternehmen die Angemessenheit und Wirksamkeit technischer und organisatorischer Aspekte nach international anerkannten Prüfungsstandards bescheinigen lässt.

18 Für Unternehmen, die die Standardformel anwenden, ist zudem von entscheidender Bedeutung, ob es sich bei der Anlage um eine qualifizierte Infrastrukturinvestition im Sinne von Artikel 164a der Delegierten Verordnung (EU) 2015/35 handelt. Hintergrund ist, dass diese Einordnung nicht nur für die Höhe der Eigenmittel entscheidend ist, sondern auch maßgeblich dafür ist, ob nach § 261a der Delegierten Verordnung (EU) 2015/35 zusätzliche Anforderungen an das Risikomanagement gestellt werden.

19 Des Weiteren sieht die EIOPA-Leitlinie 28 zum Governance-System (Ziffer 1.66 unter Buchstabe b) vor, dass das Unternehmen vor der Durchführung einer nicht alltäglichen Anlage oder Anlagetätigkeit auch eine Bewertung der mit der Anlage oder Anlagetätigkeit verbundenen spezifischen Risiken und der Auswirkungen der Anlage oder Anlagetätigkeit auf das Risikoprofil des Unternehmens vornimmt. Infrastrukturinvestitionen gehen mit einer Reihe von Risiken einher, die die Risiken anderer Anlagen übersteigen oder bei anderen Anlagen gar nicht vorkommen. Eine Übersicht über entsprechende Risiken kann dem Final Report on Consultation Paper no. 15/004 on the Call for Advice from the European Commission on the identification and calibration of infrastructure investment risk categories von der Europäischen Versicherungsaufsichtsbehörde EIOPA vom 29. September 2015 entnommen werden.

20 Die mit Infrastrukturinvestitionen verbundenen Risiken können nur dann hinreichend identifiziert und bewertet werden, wenn das Unternehmen über eine ausreichende Informationsgrundlage verfügt. Das Unternehmen muss daher festlegen, welche Informationen bei der Identifikation und Bewertung von mit Infrastrukturinvestitionen verbundenen Risiken von Bedeutung sind. Die Prüfung sollte dokumentiert werden.

21 Die Kriterien, die für die Identifikation von mit Infrastrukturinvestitionen verbundenen Risiken herangezogen werden, sind von einer Reihe unterschiedlicher Faktoren abhängig. Entscheidend kann hierbei sein, ob es sich bei der entsprechenden Investition um eine Eigenkapital- oder Fremdkapitalinvestitionen handelt und welchen Umsetzungsgrad das Infrastrukturprojekt aufweist. Projekte, die sich noch in der Planungs-, Entstehungs- oder am Beginn der Konstruktionsphase befinden (sogenannte Greenfield-Infrastrukturanlagen), erfordern eine andere Beschäftigung als bereits bestehende Projekte, die auf Optimierung, Reparatur und Erweiterung ausgerichtet sind (sogenannte Brownfield-Infrastrukturanlagen). Von Bedeutung ist hierbei auch, ob es sich um eine direkte Investition handelt oder eine Investition in Fonds. Das Unternehmen hat sich hierbei auch mit dem rechtlichen, politischen, wirtschaftlichen und finanziellen Umfeld der Infrastrukturinvestition auseinanderzusetzen.

22 Um eine Bewertung der mit der Anlage oder Anlagetätigkeit verbundenen spezifischen Risiken und der Auswirkungen der Anlage oder Anlagetätigkeit auf das Risikoprofil des Unternehmens vornehmen zu können, sollte das Unternehmen gegebenenfalls die aus Infrastrukturinvestitionen resultierenden wesentlichen Risiken einem ausreichend breiten Spektrum an unternehmensindividuellen Stresstests entsprechend der EIOPA-Leitlinie 25 zum Governance-System unterziehen. Die Szenarien sind nicht nur abhängig von der konkreten Anlageform, sondern auch von der Belegenheit der Anlage, so dass hier beispielsweise Leistungsstörungen der Vertragspartner oder Lieferanten oder auch die Änderung von rechtlichen, wirtschaftlichen oder politischen Rahmenbedingungen, wie die nachträgliche Kürzung und Streichung von staatlichen Subventionen, mögliche Szenarien innerhalb eines Stresstests darstellen können. Das Unternehmen kann sich hierbei insbesondere an der in Rn. 19 genannten Veröffentlichung der Europäischen Versicherungsaufsichtsbehörde EIOPA orientieren.

23 Sofern mit der neuen Anlage oder Anlagetätigkeit wesentliche Risiken einhergehen, die eine signifikante Änderung des Risikoprofils verursachen, besteht die Verpflichtung eine neue Risiko- und Solvabilitätsbeurteilung (Own Risk and Solvency Assessment – ORSA) durchzuführen (vgl. Erläuterungen zur EIOPA-Leitlinie 28 zum Governance-System, Ziffer 2.141). Um festzustellen, wie hoch der Solvabilitätsbedarf hinsichtlich der Infrastrukturinvestitionen ist, wie dieser gedeckt werden kann und ob die aufsichtsrechtlichen Anforderungen an die Eigenmittel über den gesamten Prognosezeitraum eingehalten werden, sollte das Unternehmen gegebenenfalls die aus Infrastrukturinvestitionen resultierenden wesentlichen Risiken einem ausreichend breiten Spektrum an unternehmensindividuellen Stresstests unterziehen (vgl. EIOPA-Leitlinie 7 und 10 für die unternehmenseigene Risiko- und Solvabilitätsbeurteilung). Hierbei können sich die Unternehmen an den unter Randnummer 22 dargelegten Punkten orientieren.

24 Das Unternehmen hat auch zu prüfen, ob die Infrastrukturinvestition mit den Interessen der Anspruchsberechtigten und Versicherungsnehmer vereinbar ist (vgl. EIOPA-Leitlinie 28 zum Governance-System, Ziffer 1.66 unter Buchstabe c). Sofern es sich bei der Infrastrukturinvestition um einen Vermögenswert handelt, der zur Bedeckung der versicherungstechnischen Rückstellungen gehalten wird, ist dieser nach § 124 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 VAG außerdem in einer der Art und Laufzeit der Erstversicherungs- und Rückverbindlichkeiten des Unternehmens angemessenen Weise anzulegen.

25 Das Unternehmen muss sich auch mit den Auswirkungen der Infrastrukturinvestition auf die Qualität, Sicherheit, Liquidität, Rentabilität und Verfügbarkeit des gesamten Portfolios auseinandersetzen (vgl. EIOPA-Leitlinie 28 zum Governance-System, Ziffer 1.66 unter Buchstabe d). Bei Infrastrukturinvestitionen können Zielkonflikte zwischen einzelnen Anlagegrundsätzen entstehen, beispielsweise zwischen Sicherheit und Rentabilität, mit denen sich das Unternehmen beschäftigen muss.

26 Das Unternehmen hat insbesondere zu entscheiden, ob Infrastrukturinvestitionen als mögliche Anlagekategorie in den Anlagekatalog aufgenommen werden. Hier kann beispielsweise eine Unterscheidung zwischen Eigenkapital- oder Fremdkapitalinvestitionen, direkter oder indirekter Anlage oder dem Umsetzungsgrad erfolgen. Im Bereich der erneuerbaren Energien kann zudem eine Differenzierung nach Energiebranchen (Wind-, Solar-, Bio- oder Wasserkraft) sinnvoll sein.

27 Sofern das Unternehmen Infrastrukturinvestitionen in den Anlagekatalog aufnimmt, sollte es die quantitativen Grenzen für einzelne Anlagearten unternehmensindividuell festlegen. Grundlage der Entscheidung für die Höhe des Exposures wird insbesondere der seitens des Unternehmens angestrebte Grad an Sicherheit, Qualität, Liquidität, Rentabilität und Verfügbarkeit des Portfolios als Ganzes sein. Die festgelegten quantitativen Grenzen sollen hierbei sicherstellen, dass der angestrebte Grad an Sicherheit, Qualität, Liquidität, Rentabilität und Verfügbarkeit des Portfolios als Ganzes auch tatsächlich vom Unternehmen erreicht wird.

28 Nach der EIOPA-Leitlinie 29 zum Governance-System haben Unternehmen im Rahmen der regelmäßigen Überprüfung der Anlagegrundsätze auch Merkmale der Vermögenswerte einschließlich Nachhaltigkeit zu berücksichtigen. Der Begriff der Nachhaltigkeit ist bislang gesetzlich nicht definiert. Bei der Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien kann sich das Unternehmen aber beispielsweise an den Prinzipien für verantwortungsvolles Investieren (Principles for Responsible Investment) oder den Prinzipien für nachhaltige Versicherungen (Principles for Sustainable Insurance) der Vereinten Nationen orientieren.

29 Der EIOPA-Leitlinie 28 zum Governance-System folgend sollte das Unternehmen zudem über Verfahren verfügen, die vorsehen, dass für den Fall, in dem die Infrastrukturinvestion ein erhebliches Risiko oder eine erhebliche Veränderung des Risikoprofils nach sich zieht, die unabhängige Risikocontrollingfunktion des Unternehmens ein solches Risiko beziehungsweise eine solche Änderung des Risikoprofils dem Verwaltungs-, Management- oder Aufsichtsorgan des Unternehmens mitteilt (Ziffer 1.67). Die Implementierung der entsprechenden Verfahren ist seitens des Unternehmens zu dokumentieren.

V. EIOPA-Leitlinie 33 zum Governance-System

30 Da es sich bei Infrastrukturinvestitionen um schwierig zu bewertende, komplexe Produkte im Sinne der EIOPA-Leitlinie 33 zum Governance-System handelt, sollte das Unternehmen geeignete Verfahren implementieren, um diese zu managen, zu überwachen und zu steuern. Das Unternehmen sollte hier auf geeignete Bewertungsverfahren auf der Basis zugänglicher Informationen zurückgreifen.

31 Infrastrukturinvestitionen bedürfen seitens der Unternehmen einer individuellen Behandlung, die ohne ein versiertes Kapitalanlagerisikomanagement nicht möglich ist. Das Unternehmen sollte daher festlegen, welche Personen und Gremien bei Infrastrukturinvestitionen einzubinden sind und wann (regelmäßig und/oder anlassbezogen) Berichterstattungspflichten gegenüber diesen Gremien oder Personen bestehen. Die entsprechenden Prozesse sowie die wesentlichen Beteiligten und Entscheidungsgremien sind zu dokumentieren.