BaFin - Navigation & Service

Erscheinung:15.03.2017 | Thema Maßnahmen WpHG-Bußgeldleitlinien II: Verschärfte Sanktionsmöglichkeiten für Verstöße bei Ad-hoc-Mitteilungen, Stimmrechtsmeldungen und Finanzberichterstattung

Am 22. Februar hat die BaFin eine ergänzende Fassung ihrer Bußgeldleitlinien zum Wertpapierhandelsgesetz (WpHG-Bußgeldleitlinien II) veröffentlicht. Hintergrund sind das Umsetzungsgesetz zur Transparenzrichtlinie-Änderungsrichtlinie und das Erste Finanzmarktnovellierungsgesetz (siehe Fachartikel von Juli 2016), die – beruhend auf europäischen Vorgaben – die Regelungen des WpHG zur Bußgeldzumessung deutlich umgestaltet und verschärft haben.

Die Leitlinien gelten für bestimmte Verstöße im Zusammenhang mit Ad-hoc-Mitteilungen und Stimmrechtsmeldungen sowie der Finanzberichterstattung. Für Zuwiderhandlungen, die vor dem Inkrafttreten der Gesetzesänderungen begangen und noch nicht mit einer Geldbuße belegt wurden, finden weiterhin die WpHG-Bußgeldleitlinien von 2013 (siehe Fachartikel von Dezember 2013) Anwendung.

Ziel der Wertpapieraufsicht ist es, ihre Zumessungspraxis für Geldbußen in bestimmten, besonders wichtigen Bereichen nachvollziehbar und transparent zu machen – mehr als zwei Drittel aller Verstöße, die mit einer Geldbuße enden, fallen in den Anwendungsbereich der Leitlinien. Zudem sollen die Leitlinien dazu beitragen, dass vergleichbare Verstöße auch gleich behandelt werden.

Auf einen Blick:Sanktionierung von Fehlverhalten

Um der Gefahr unzureichend funktionierender Finanzmärkte zu begegnen und vorzubeugen, wurden auf europäischer Ebene gemeinsame Mindeststandards zur Sanktionierung von Fehlverhalten eingeführt. Denn die Nichteinhaltung kapitalmarktrechtlicher Vorschriften kann zulasten von Verbrauchern gehen und die Marktintegrität schwächen. Daneben sind Wettbewerbsverzerrungen denkbar. Letztlich droht, dass das Vertrauen in den Finanzmarkt nachhaltig beschädigt wird. Ein solider Rahmen für Aufsichts- und Unternehmensführung im Finanzmarkt muss sich daher auf eine wirkungsvolle Aufsichts- und Sanktionsordnung stützen können. Sanktionen wirken abschreckend und tragen dazu bei, dass Vorschriften eingehalten werden. Sie sind somit ein wichtiger Bestandteil der neuen Aufsichtsregelungen.

Konzeption und Anwendungsbereich

Die nun veröffentlichte ergänzende Fassung der Leitlinien führt die grundlegende Konzeption der bisherigen Leitlinien fort, soweit dies rechtlich möglich und praktisch sinnvoll ist. Gleichwohl waren aufgrund der neuen gesetzlichen Vorgaben an einigen Stellen Anpassungen und Neuausrichtungen notwendig, auf deren Inhalt der Beitrag im Folgenden näher eingeht.

Die WpHG-Bußgeldleitlinien II untergliedern sich in einen Allgemeinen und einen Besonderen Teil. Während der Allgemeine Teil den Geltungsbereich sowie allgemeine Grundsätze der Zumessung beschreibt, befasst sich der Besondere Teil mit konkreten Ausführungen zur Bemessung von Geldbußen. Die neuen Leitlinien weisen – ebenso wie die erste Fassung – konkrete, betragsmäßige Höchstbeträge aus.

Anders als bisher ist nach den WpHG-Bußgeldleitlinien II auf der ersten Stufe zunächst der Höchstbetrag zu ermitteln. Die Zumessung des Bußgeldes im Sinne von § 17 Ordnungswidrigkeitengesetz (OWiG) erfolgt erst in einem zweiten Schritt.

Die WpHG-Bußgeldleitlinien II sind grundsätzlich sowohl auf juristische als auch auf natürliche Personen anwendbar. Die zugrundeliegenden Pflichten sind weiterhin grundsätzlich im WpHG geregelt. Lediglich der Tatbestand der Ad-hoc-Veröffentlichungspflicht bei Insiderinformationen ergibt sich nicht mehr aus dem WpHG, sondern unmittelbar aus Artikel 17 Absatz 1 der europäischen Marktmissbrauchsverordnung.

Neuer Bußgeldrahmen

Der Bußgeldrahmen für Verstöße gegen das WpHG hat sich durch das Umsetzungsgesetz zur Transparenzrichtlinie-Änderungsrichtlinie und das Erste Finanzmarktnovellierungsgesetz, das gleich mehrere europäische Gesetze in deutsches Recht umgesetzt hat, grundlegend gewandelt. Im Mittelpunkt der Neuregelung steht ein Mechanismus, der nun zwei beziehungsweise drei alternative Höchstbeträge umfasst, je nachdem, ob es sich um natürliche oder juristische Personen handelt. Zur Anwendung kommt jeweils der höchste dieser Beträge.

Sah das WpHG zum Beispiel bislang für natürliche und juristische Personen, die gegen die Pflicht der öffentlichen Zurverfügungstellung von Finanzberichten verstießen, eine Geldbuße von bis zu 200.000 Euro vor, so kann die BaFin hier nun eine betragsmäßige Geldbuße von bis zu zwei Millionen Euro für natürliche und von bis zu zehn Millionen Euro für juristische Personen verhängen, sofern der umsatz- oder mehrerlösbezogene Höchstbetrag nicht noch höher sind. Es ist zu erwarten, dass die signifikante Anhebung der Höchstbeträge die abschreckende Wirkung entfaltet, die insbesondere die Europäische Kommission zum Ziel hatte. Die jeweiligen Normadressaten sollten sich daher zügig und sorgfältig auf die neuen Anforderungen einstellen.

Tabelle: Neue Höchstbeträge
Ad-hoc-PublizitätStimmrechtsveröffentlichungen / Finanzberichterstattungspflichten
Juristische Personen / Personenvereinigungen
Betragsmäßiger Höchstbetrag
2,5 Millionen Euro10 Millionen Euro
Umsatzbezogener Höchstbetrag2 Prozent des Gesamtjahresumsatzes5 Prozent des Gesamtjahresumsatzes
Mehrerlösbezogener HöchstbetragDas Dreifache des bestimmbaren aus dem Verstoß gezogenen wirtschaftlichen VorteilsDas Zweifache des bestimmbaren aus dem Verstoß gezogenen wirtschaftlichen Vorteils
Natürliche Personen
Betragsmäßiger Höchstbetrag
1 Million Euro2 Millionen Euro
Mehrerlösbezogener HöchstbetragDas Dreifache des bestimmbaren aus dem Verstoß gezogenen wirtschaftlichen VorteilsDas Zweifache des bestimmbaren aus dem Verstoß gezogenen wirtschaftlichen Vorteils

Um dem Grundgedanken der europäischen Neuregelung Rechnung zu tragen, hat der deutsche Gesetzgeber darüber hinaus den Bußgeldrahmen für bestimmte weitere Pflichten deutlich angehoben, die nicht in Artikel 28b der Transparenzänderungsrichtlinie geregelt sind, jedoch mit diesen zusammen-hängen. Dieser lag etwa bei Verstößen gegen die Pflicht zur Übermittlung von Rechnungslegungsunterlagen an das Unternehmensregister (§ 37v Absatz 1 Satz 4 WpHG) bisher bei 50.000 Euro. Hier kann die BaFin nun Geldbußen von bis zu 500.000 Euro verhängen. Aufgrund dessen wurden die Grundbeträge in den WpHG-Bußgeldleitlinien II im Vergleich zu den bisherigen Leitlinien erhöht. Sie sind wie bisher einheitlich auf juristische und natürliche Personen anwendbar.

Umsatzbezogene Geldbußen

Eine der zentralen Komponenten des neuen Bußgeldrahmens bildet die Möglichkeit, umsatzbezogene Geldbußen gegen juristische Personen festzusetzen. Dies erweitert den Zumessungsspielraum der Aufsicht erheblich: Verstößt ein Emittent mit einem Gesamtumsatz von 50 Milliarden Euro gegen die Ad-hoc-Veröffentlichungspflicht, kann die BaFin ein Bußgeld von bis zu 2 Prozent des relevanten Gesamtumsatzes verhängen, also bis zu 1 Milliarde Euro. Bisher lag der Höchstbetrag bei 1 Million Euro – unabhängig davon, ob eine natürliche oder eine juristische Person betroffen war. Bei Verstößen gegen die Pflichten im Zusammenhang mit Stimmrechten und Finanzberichterstattung ist eine umsatzbezogene Geldbuße von bis zu 5 Prozent des Umsatzes möglich.

Die Ausrichtung am Gesamtumsatz ermöglicht – insbesondere bei besonders schwerwiegenden Verstößen – eine massiv verstärkte Berücksichtigung der Ahndungsempfindlichkeit von Unternehmen. Denn bei konzernangehörigen Unternehmen ist nach § 39 Absatz 5 WpHG auf den Gesamtumsatz des Konzerns abzustellen, so dass deutlich höhere Geldbußen möglich sind als bisher.

Maßgeblich ist dabei der Gesamtumsatz, den das Unternehmen im Geschäftsjahr vor der Behördenentscheidung erzielt hat. Steht der entsprechende Jahres- oder Konzernabschluss (noch) nicht zur Verfügung, ist der des Vorjahres heranzuziehen. Dies bietet eine praktikable Lösung für den Fall, dass die BaFin kurz nach Ablauf eines Geschäftsjahres eine Geldbuße verhängen muss. Steht auch der vorherige Jahres- oder Konzernabschluss nicht zur Verfügung, kann die BaFin den Gesamtumsatz schätzen.

Ermittlung des anzuwendenden Grundbetrags

Auf der zweiten Stufe der Zumessung nach den WpHG-Bußgeldleitlinien II werden – wie bisher – in erster Linie tat- und täterbezogene Umstände berücksichtigt.

Im ersten Zumessungsschritt ist der Grundbetrag zu bestimmen. Hierzu zieht die BaFin zwei Kriterien heran: die Größe des Emittenten und die Bewertung der Tatumstände. Die Grundbeträge für die einzelnen Emittentengruppen und die Kategorien der Tatumstände sind im Besonderen Teil der Leitlinien unmittelbar für die betragsmäßigen Höchstbeträge tabellarisch ausgewiesen. Aufgrund der gesetzlichen Anhebung sind die Grundbeträge deutlich höher als vorher.

Zu den umsatz- und mehrerlösbezogenen Höchstbeträgen finden sich dort hingegen keine vertieften Hinweise oder gar Zumessungstabellen. Hier ist die angemessene Geldbuße im Einzelfall innerhalb des gesetzlichen Bußgeldrahmens zu ermitteln. Bei der Zumessung berücksichtigt die BaFin die in den Nominalbeträgen enthaltenen Wertungen, insbesondere bei besonders schwerwiegenden Verstößen. Hingegen kann die Geldbuße bei weniger schwerwiegenden Verstößen deutlich von diesem Maßstab abweichen.

Tabelle: Beispiel für umsatzbezogene Höchstbeträge
FinanzberichteAd-hoc-Publizität
Relevanter Umsatz50 Milliarden Euro50 Milliarden Euro
Höchstbetrag2,5 Milliarden Euro (5 Prozent des relevanten Umsatzes)1 Milliarde Euro (2 Prozent des relevanten Umsatzes)
Grundbetrag bei außerordentlich schwerem Verstoß2 Milliarden Euro800 Millionen Euro

Sechs Kategorien von Emittenten

Der jeweils betroffene Emittent wird anhand mehrerer definierter Größengruppen kategorisiert. Ausschlaggebend ist dabei nach wie vor die Marktkapitalisierung, da diese die gängige und allgemein anerkannte Kennzahl zur marktorientierten Unternehmensbewertung ist. Grundsätzlich gilt: Je bedeutender der Emittent für den Kapitalmarkt ist, desto größer ist das potenzielle Interesse der Anleger an der Transparenz wesentlicher Tatsachen.

Vor dem Hintergrund der deutlich angehobenen Bußgeldrahmen beinhalten die WpHG-Bußgeldleitlinien II sechs Emittentengruppen, also zwei mehr als die bisherigen Leitlinien. Dies ermöglicht eine bessere Differenzierung innerhalb der ausgeweiteten Bußgeldrahmen. Neu sind die Kategorien „über 10 Millionen bis 100 Millionen Euro“ sowie „über 20 Milliarden Euro“. Die bisherige Gruppe C wurde somit in zwei Gruppen aufgeteilt und oberhalb der bisherigen Gruppe A eine weitere Gruppe eingefügt.

Fünf Schweregrade

Neben der Ermittlung der Emittentengruppe bewertet die BaFin wie bisher die konkreten Tatumstände und ordnet sie der Schwere nach ebenfalls in Kategorien ein.

Die WpHG-Bußgeldleitlinien II erfassen nicht mehr nur solche Tatumstände, die bei Verstößen überdurchschnittlich häufig auftreten, sondern auch atypische Sachverhalte, die sich durch einen wesentlich erhöhten Unrechtsgehalt auszeichnen und einer besonderen Abschreckung bedürfen. Dazu wurden die zwei neuen Schweregrade „sehr schwer“ und „außerordentlich schwer“ eingeführt.

Dies soll im Einklang mit der europäischen Gesetzgebung bei besonders schwerwiegenden und nicht als Regelfälle einzustufenden Fällen eine Annäherung an den jeweils anwendbaren Höchstbetrag des Bußgeldrahmens und damit eine spürbarere Sanktionierung ermöglichen. Die Grundbeträge für weniger schwerwiegende Verstöße liegen hingegen weit darunter. Die Leitlinien führen zahlreiche Kriterien für die Beurteilung der Tatumstände auch weiterhin normspezifisch an. Dieser Katalog ist jedoch nicht als abschließend anzusehen.

Betragsmäßige Grundbeträge je Emittentengruppe (Finanzberichterstattung)

Betragsmäßige Grundbeträge je Emittentengruppe (Finanzberichterstattung) Betragsmäßige Grundbeträge je Emittentengruppe (Finanzberichterstattung) BaFin Betragsmäßige Grundbeträge je Emittentengruppe (Finanzberichterstattung)

Anpassung des Grundbetrags

In Kontinuität zu den bisherigen Leitlinien kann der Grundbetrag in Schritt zwei der Bußgeldzumessung angepasst werden, wenn mildernde oder verschärfende Kriterien vorliegen. Diese finden sich nun im Allgemeinen Teil der Leitlinien. Mildernd auswirken kann sich zum Beispiel die Mitwirkung an der Sachverhaltsaufklärung; Wiederholungstaten können eine Verschärfung nach sich ziehen. In Schritt drei schließlich kommen die wirtschaftlichen Verhältnisse der betroffenen natürlichen oder juristischen Person zum Tragen. Die Grundbeträge, die in den Leitlinien angegeben sind, stimmen daher in der Regel nicht mit den tatsächlich festzusetzenden Bußgeldhöhen überein.

Als Kriterien, die eine mildernde Anpassung ermöglichen, wurden die fahrlässige und die leichtfertige Tatbegehung neu in die Leitlinien aufgenommen. Die europarechtlichen Vorgaben, unter anderem Artikel 31 Absatz 1 lit. b Marktmissbrauchsverordnung, ermöglichen es, den Grad der Verantwortung des Betroffenen bei der Bußgeldbemessung zu berücksichtigen. Bei fahrlässigen oder leichtfertigen Verstößen, bei denen § 17 Absatz 2 OWiG nicht mehr anwendbar ist, der gesetzliche Höchstbetrag also nicht halbiert werden kann (vgl. § 39 Absatz 6a WpHG), gestatten die Bußgeldleitlinien somit nun gleichwohl eine mildernde Berücksichtigung. So sind sachgerechte Ergebnisse möglich, die sich am Grundgedanken des § 17 Absatz 2 OWiG orientieren.

Angesichts der deutlich angehobenen Grundbeträge dürfte in der Praxis auch die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse an Bedeutung gewinnen. Für Konzerne bedeutet das: Hat eine Tochtergesellschaft den Rechtsverstoß begangen, ist zwar bei der Bestimmung des Bußgeldrahmens auf den Gesamtumsatz des Konzerns abzustellen, in Schritt drei der Stufe zwei jedoch in der Regel auf die aktuelle wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Tochtergesellschaft.

Ermittlung des Bußgeldrahmens

Ermittlung des Bußgeldrahmens Ermittlung des Bußgeldrahmens BaFin Ermittlung des Bußgeldrahmens

Reduzierung mittels Settlement

Auch eine einvernehmliche Verfahrensbeendigung (Settlement) im zweiten Schritt kann das Bußgeld reduzieren. Nach der Praxis der BaFin ist ein Abschlag von bis zu 30 Prozent möglich. Die Höhe des Abschlags hängt maßgeblich davon ab, in welchem Stadium des Verfahrens das Settlement zustande kommt.
Grundlage für ein Settlement ist das Opportunitätsprinzip: Die Verwaltungsbehörde hat das Ordnungswidrigkeitenverfahren nach pflichtgemäßem Ermessen zu führen. Für die BaFin liegen die Vorteile eines Settlements hauptsächlich darin, dass das Bußgeldverfahren zügiger endet.

Ausblick

Die neuen Höchstbeträge geben der BaFin viel Spielraum, um besonders schwerwiegende Gesetzesverstöße auch künftig adäquat zu sanktionieren. Aufgrund der Einführung umsatzbezogener Geldbußen ist auch eine empfindlichere Sanktionierung größerer Unternehmen möglich. So kann die tatsächliche Höhe von Geldbußen bei besonders schwerwiegenden Verstößen die gesetzliche Obergrenze erreichen. Da noch zahlreiche Fälle anstehen, die unter das Regime der alten Fassung fallen, werden die schärferen Vorgaben des europäischen Sanktionsregimes erst zeitversetzt ihre volle Wirkung entfalten. Die BaFin hat Bußgeldentscheidungen aber schon jetzt unverzüglich auf ihrer Internetseite bekannt zu machen, so dass sich die Marktteilnehmer jederzeit informieren können, welches Verhalten als Verstoß angesehen und in welcher Höhe geahndet wurde.

Bei weniger schwerwiegenden Verstößen steht die BaFin angesichts des weiten umsatzbezogenen Bußgeldrahmens in der Verantwortung, mit Augenmaß vorzugehen und Geldbußen festzusetzen, die weit unterhalb der gesetzlich festgelegten Obergrenze und der Wertungen der betragsmäßigen Grundbeträge liegen. Denn je weniger schwerwiegend ein Verstoß ist, desto weniger ist der Kapitalmarkt betroffen und desto weniger ist eine massive präventive Wirkung des Bußgeldes sachgerecht. In diesen Fällen wird die BaFin die Gesichtspunkte der Verhältnismäßigkeit und Folgenabwägung berücksichtigen und den Bußgeldrahmen deutlich weniger ausschöpfen. Insoweit könnte es sich anbieten, die WpHG-Bußgeldleitlinien II zu gegebener Zeit um Informationen zu umsatzbezogenen Grundbeträgen zu ergänzen und dadurch bei den umsatzbezogenen Höchstbeträgen für weitere Transparenz zu sorgen.

Hinweis

Der Beitrag gibt den Sachstand zum Zeitpunkt der Veröffentlichung im BaFinJournal wieder und wird nicht nachträglich aktualisiert. Bitte beachten Sie die Allgemeinen Nutzungsbedingungen.

Zusatzinformationen

Fanden Sie den Beitrag hilfreich?

Wir freuen uns über Ihr Feedback

Es hilft uns, die Webseite kontinuierlich zu verbessern und aktuell zu halten. Bei Fragen, für deren Beantwortung wir Sie kontaktieren sollen, nutzen Sie bitte unser Kontaktformular. Hinweise auf tatsächliche oder mögliche Verstöße gegen aufsichtsrechtliche Vorschriften richten Sie bitte an unsere Hinweisgeberstelle.

Wir freuen uns über Ihr Feedback