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Thema Eigenmittel Eigenmittel bei Banken: „Das Thema Proportionalität drängt“

Interview mit BaFin-Exekutivdirektor Raimund Röseler

Datum: 15.04.2017

Welches Eigenkapital europäische Banken vorhalten müssen, ist in der Eigenmittelverordnung (Capital Requirements Regulation – CRR) und -richtlinie (Capital Requirements Directive IV – CRD IV) festgelegt. Die beiden Regelwerke traten Anfang 2014 in Kraft und setzen unter anderem die global vereinbarten Basel-III-Vorschriften um.

Nun sollen die beiden europäischen Regelwerke erstmals überarbeitet werden. Ziel ist es, die Finanzstabilität zu erhöhen und das Vertrauen in den Bankensektor zu stärken. Die Europäische Kommission hat bereits umfassende Vorschläge für die Ergänzung der CRR und CRD IV vorgelegt (siehe Fachartikel von Dezember 2016). Derzeit laufen die Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten. Parallel dazu arbeitet auch der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht BCBS an neuen Eigenkapitalregeln.

Im Interview mit dem BaFinJournal erläutert Raimund Röseler, Exekutivdirektor der Bankenaufsicht, warum ihm das Thema Proportionalität so wichtig ist, wie er die Vorschläge der Kommission bewertet und was er von den Verhandlungen auf globaler Ebene erwartet.

DefinitionProportionalität

Das Proportionalitätsprinzip besagt, dass bei der Anwendung aufsichtlicher Anforderungen das Risikoprofil des jeweiligen Unternehmens zu berücksichtigen ist. Entscheidend sind hier nicht nur der Umfang der Geschäfte, sondern auch das Geschäftsmodell und die Komplexität der Risiken. Dieser Grundsatz – entsprechend dem Verhältnismäßigkeitsprinzip – findet sich nicht nur in der europäischen Eigenmittelrichtlinie und -verordnung, sondern beispielsweise auch in den Mindestanforderungen an das Risikomanagement der Banken (MaRisk) und auch bei Solvency II wieder, dem europäischen Aufsichtsregime für Versicherer.

Herr Röseler, warum ist es notwendig, die europäischen Eigenmittelvorschriften zu reformieren?

Auslöser ist natürlich zunächst einmal, dass man in Basel Neuregelungen verabschiedet hat, die wir in europäisches Recht umsetzen wollen. Hinzu kommt aber, dass die CRD IV und CRR jetzt seit geraumer Zeit in Kraft sind. Es ist ein ganz natürlicher und notwendiger Prozess, solche Regelwerke von Zeit zu Zeit auf den Prüfstand zu stellen und zu schauen, ob und wo es Nachbesserungsbedarf gibt.

Sehen Sie Nachbesserungsbedarf?

Auf jeden Fall, und zwar in allererster Linie beim Thema Proportionalität. In der Vergangenheit herrschte die Ansicht vor, man könne auch innerhalb eines einheitlichen Regelwerks proportional agieren. Inzwischen haben wir aber feststellen müssen, dass wir damit in der Praxis an Grenzen stoßen. Es ist beispielsweise nicht möglich, bestimmte Regeln gar nicht anzuwenden. Man kann sie nur in unterschiedlicher Intensität anwenden. Um mehr Proportionalität zu gewährleisten, brauchen wir differenziertere Regeln. Wie sehr das Thema drängt, merken wir tagtäglich in den Gesprächen mit den Instituten.

Warum drängt es gerade jetzt?

Die Institute sind einer zunehmenden Detailtiefe von Regulierung ausgesetzt. Wir sprechen ja hier nicht nur von der Bankenregulierung. Die Wertpapierregulierung, das Steuerrecht und zahlreiche weitere Normen belasten die Institute ebenfalls – und zwar in einem Maße, das nicht immer gerechtfertigt ist. Es ist daher ein berechtigtes Anliegen der kleineren Institute, dass wir schnell einen Weg finden, der mehr Proportionalität ermöglicht.

Was halten Sie diesbezüglich von den Vorschlägen der Kommission?

Sie gehen aus meiner Sicht in die richtige Richtung, allerdings für Deutschland nicht weit genug. Es handelt sich um punktuelle Vorschläge, die nur einzelne Aspekte adressieren. Im Prinzip schlägt die Kommission bei den LSIs1), also den weniger bedeutenden Instituten, die unter nationaler Aufsicht stehen, für sehr kleine Banken Ausnahmen von einzelnen Regelungen vor. Dabei zieht sie die Grenzen viel zu niedrig.

Wie hoch sind die Grenzen?

Um beispielsweise bei den Offenlegungsanforderungen in den Genuss von Erleichterungen zu kommen, dürfen die Vermögenswerte einer Bank in den vier Jahren vor dem Offenlegungszeitraum im Durchschnitt 1,5 Milliarden Euro nicht überschritten haben. Nur dann fiele das Institut nach dem Vorschlag der Kommission unter die Definition „klein“. Diese Grenze ist aus unserer Sicht zu gering.

Wo sollte sie Ihrer Meinung nach liegen?

Wenn Sie Schwellenwerte festlegen, haben Sie ja grundsätzlich das Problem, dass Sie Klippeneffekte schaffen – also Anreize, genau oberhalb oder unterhalb dieser Schwelle zu landen. Deswegen wäre mein Ansatz, im ersten Schritt eine Grenze zu nehmen, die es ohnehin schon gibt. Denn der Klippeneffekt ist dort bereits vorhanden. Wir könnten zum einen die SIs2) nehmen, also die Institute, die direkt von der Europäischen Zentralbank beaufsichtigt werden. Sodann gibt es auch bereits eine umfassende Methodik zur Identifizierung sogenannter PSIs, potenziell systemgefährdender Institute.

Hier hätte man die Systemrelevanz als entscheidendes Kriterium. Das macht ja auch Sinn: Institute, die groß, komplex, stark vernetzt oder schwer ersetzbar sind, müssen umfassender reguliert werden als solche, bei denen eine Schieflage keinen Einfluss auf die Finanzstabilität hätte.

Und was wäre der zweite Schritt?

Möglicherweise reicht eine Zweiteilung nicht aus. Ich könnte mir vorstellen, dass man bei den nicht potenziell systemgefährdenden Banken eine weitere Differenzierung einzieht, nämlich zwischen den etwas größeren und den wirklich ganz kleinen, von denen keinerlei Systemgefährdung ausgehen kann.

Würde man dann nicht doch Klippeneffekte produzieren?

Absolut, aber hier ist das ja im Prinzip gar nicht unerwünscht: Wenn wir als unterscheidendes Kriterium nicht die Bilanzsumme nehmen, sondern die systemische Relevanz der Institute, dann schafft das den Anreiz, weniger systemgefährdend zu sein. Das ist durchaus positiv.

Wichtig ist, dass der Aufseher in jedem Fall die Möglichkeit haben muss, Korrekturen vorzunehmen. Wenn beispielsweise eine Bank im untersten Cluster ein bestimmtes Geschäftsmodell hat und es der Aufsicht darum geboten erscheint, sie in das mittlere Cluster einzuordnen, dann muss sie das auch tun können. Banken sind eben unterschiedlich.

Wie sollten die Entlastungen in den einzelnen Clustern konkret aussehen?

Auf die Institute in der obersten Gruppe würde man die Baseler Vorgaben weitgehend eins zu eins anwenden – sie sind ja speziell für die großen, systemrelevanten Banken gemacht.

Im mittleren Segment schwebt mir eine graduelle Abschichtung vor, punktuelle Erleichterungen in einzelnen Regelungsbereichen. Auf manche Vorschriften könnte man auch ganz verzichten, auf die Sanierungsplanung etwa oder auf Offenlegungspflichten.

Und im untersten Cluster wäre aus meiner Sicht eine ganz starke Vereinfachung der Regeln angebracht. Viele brauchen wir dort gar nicht mehr: die Offenlegungspflichten, die Pflicht zur Sanierungs- und Abwicklungsplanung – bei einer Schieflage greift hier das normale Insolvenzrecht – oder auch die Vergütungsregeln. Ich könnte mir auch vorstellen, Vorgaben wie die LCR oder NSFR3) sehr stark zu vereinfachen, denn die sind in Basel für die großen Institute entwickelt worden. Natürlich brauchen wir auch hier Liquiditätsvorgaben, aber man könnte über einfache Liquiditätskennziffern nachdenken.

Ist das, was Sie da vorschlagen, eine Small Banking Box?

Ehrlich gesagt finde ich den Begriff nicht so passend. Er suggeriert, dass es sich hier um mehrere geschlossene Boxen oder Kisten handelt: hier eine mit sehr strengen Vorgaben, dort eine, für die ganz simple Regeln gelten. Ich würde das Ganze aber mehr als Kontinuum ansehen, als gleitenden Übergang. Man sollte darum vielleicht lieber von einer Small Banking Toolbox sprechen oder einem proportionaleren Regulierungsregime.

Ist Ihr Vorschlag denn auf ganz Europa anwendbar?

Warum sollte er es nicht sein? Wir staffeln ja nach dem Grad der Systemrelevanz. Natürlich werden die Auswirkungen von Land zu Land unterschiedlich sein. Hier in Deutschland etwa wären besonders viele Institute in das unterste Segment einzustufen. Aber Tatsache ist, dass diese Institute eben für die deutsche Finanzstabilität auch weniger systemgefährdend sind.

Was glauben Sie, wie Ihre Vorschläge bei den europäischen Partnern ankommen werden? Wird man auf die deutsche Stimme hören?

Es ist sicherlich so, dass uns Proportionalität wichtiger ist als den meisten anderen Ländern. Die Situation in Deutschland ist schon in gewisser Weise einzigartig. Wir haben hier rund 1.600 LSIs – anderswo liegt die Zahl im zweistelligen oder unteren dreistelligen Bereich. Daher ist das Bedürfnis nach Proportionalität dort auch geringer als bei uns.

Aber wenn es uns gelingt deutlich zu machen, dass dies ein vernünftiger Ansatz ist, dann sehe ich gute Chancen. Früher galt das Dogma des Level-Playing-Fields: Man wollte für alle Institute in Europa unbedingt gleiche Regeln. Das war aber der falsche Ansatz, weil er ökonomisch schlicht nicht passt. Denn die Institute sind nun mal nicht gleich, und sie konkurrieren auch nicht alle miteinander. Daher brauchen wir mehr Differenzierung, und das müssen wir deutlich machen. Und woran könnte man diese Differenzierung besser ausrichten als am Grad der systemischen Relevanz?

Sind Sie bereit, auch Kompromisse einzugehen?

Selbstverständlich. Das ist ja nur ein erster Aufschlag, den wir ins Rennen schicken. Es wird sicherlich vernünftige Argumente geben, warum man manches anders machen sollte. Die muss man dann natürlich auch berücksichtigen.

Besteht bei Ihrem Ansatz nicht die Gefahr, dass notwendige Regulierung wieder aufgeweicht wird?

Nicht dadurch, dass man mehr Proportionalität gewährleistet, nicht durch eine Small Banking Toolbox, wie sie mir vorschwebt. Es geht ja nicht darum, Regeln aufzuweichen. Es geht darum, sie zu vereinfachen – und das ist nicht automatisch gleichzusetzen mit weniger streng. An Regeln, die nicht notwendig sind, sollte man nicht krampfhaft festhalten. Was wir wollen, ist eine adäquate Regulierung.

Auch auf globaler Ebene wird derzeit über die Eigenkapitalregeln verhandelt, kurz Basel III. Sollte man mit der Überarbeitung von CRD IV und CRR nicht abwarten, bis man dort zu Ergebnissen gekommen ist?

Das wäre gut – wenn man denn wüsste, wann es so weit sein wird. Das ist im Moment leider überhaupt nicht absehbar. Uns bleibt also nichts anderes übrig, als pragmatisch zu sein und die Reform jetzt anzustoßen – wir können damit nicht ewig warten, das wäre für die Institute nicht zumutbar. Wenn man sich während dieses Prozesses in Basel einem Ergebnis nähert, können wir ja immer noch darauf reagieren.

Wie zuversichtlich sind Sie, dass die Staaten im BCBS zu einem Konsens gelangen werden?

Ich denke schon, dass wir das schaffen werden. Alle Spieler sind gewillt, einen Konsens zu erreichen. Das macht Mut. Es sind aber noch einige schwierige Hürden zu nehmen. Klar ist: Wir wollen einen Kompromiss, aber nicht um jeden Preis.

Und welcher Preis wäre zu hoch?

Es geht bei den Verhandlungen eigentlich nur noch um das Design und die Kalibrierung des Output-Floors bei internen Modellen, also einer prozentualen Bremse, die die Kapitalanforderung nicht unterschreiten darf. Alle anderen Themen sind abgeschlossen. Wir haben immer gesagt, dass wir ein Regime mit einem bestimmten Maß an Risikosensitivität wollen. Wenn man den Output-Floor zu hoch ansetzt, schneiden wir aber jede Risikosensitivität ab. Der Output-Floor wäre dann faktisch für die allermeisten Institute der bindende Faktor. Er darf aber nur ein Backstop sein, eine Rückfalloption. Und deswegen darf er nicht zu hoch sein.

Während man in Basel über Regulierung streitet, scheinen die USA in die entgegengesetzte Richtung zu streben. Sehen Sie die Gefahr einer weltweiten Deregulierungswelle?

Ganz klar Ja. Wenn Amerika dereguliert, dann wird das auch auf Europa überschwappen, dann wird auch hier der Ruf lauter werden, weniger zu regulieren oder Erleichterungen zu schaffen, damit europäische Banken im Wettbewerb mit amerikanischen Banken bestehen können. Die Gefahr einer neuen Krise wäre dann nicht mehr weit.

Was ist zu tun, um das zu verhindern?

Im Notfall muss Europa einen eigenständigen Weg gehen. Wir müssen sicherstellen, dass wir hier vernünftige Regulierungsstandards aufrechterhalten.

Trotz des Wettbewerbs?

Trotz des Wettbewerbs. Wir haben ja gesehen, dass eine Gefährdung der Finanzstabilität für eine Volkswirtschaft viel teurer werden kann als kurzfristige Hemmnisse der Wettbewerbsfähigkeit.

Fußnoten:

1) Less Significant Institutions – weniger bedeutende Institute.

2) Significant Institutions – bedeutende Institute.

3) LCR: Liquidity Coverage Ratio – Mindestliquiditätsquote. NSFR: Net Stable Funding Ratio – strukturelle Liquiditätsquote.

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Zusatzinformationen

Ba­F­in­Jour­nal April 2017

Cover BaFinJournal 4/2017 (verweist auf: BaFinJournal April 2017)

Eigenmittel bei Banken (Interview Röseler) / IT-Aufsicht (Interview Hufeld und Veranstaltungsbericht) / Systematische Internalisierung / Basiskonto / Niedrigzinsumfeld / Captives

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