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Thema BaFin 15 Jahre BaFin: Aufsicht in stetigem Wandel

Datum: 15.05.2017

Krisen, große Reformen und neue Aufgaben: Die BaFin wird 15 Jahre alt. In dieser Zeit hat sie viel erlebt und ist mitunter durch stürmische Zeiten gegangen. Dabei hat sie sich immer wieder gewandelt und an neue Rahmenbedingungen angepasst.

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Eine grundlegende Rolle spielte dabei die Internationalisierung von Regulierung und Aufsicht. So ist die BaFin heute einerseits Mitglied der europäischen Aufsichtsbehörden (ESAs), Partner der Europäischen Zentralbank (EZB) und gestaltet in den globalen Gremien weltweite Aufsichtsstandards mit. Hier sind insbesondere der Finanzstabilitätsrat FSB, die Internationale Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden IOSCO, der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht BCBS und die Internationale Vereinigung der Versicherungsaufsichtsbehörden IAIS zu nennen. Andererseits prägen die internationalen Regeln und Standards inzwischen alle Bereiche der tagtäglichen Aufsichtspraxis. Zu diesem komplexen Geflecht gibt es keine Alternative – denn auch die Themen und Risiken, mit denen sich Aufsicht heute auseinandersetzen muss, machen vor nationalen Grenzen nicht halt.

Das BaFinJournal nimmt das Jubiläum zum Anlass, einen Blick auf die spannendsten Meilensteine dieser Entwicklung zu werfen – von den Anfängen bis zur Gegenwart. BaFin-Präsident Felix Hufeld und die übrigen Mitglieder des Direktoriums wagen in kurzen Statements einen Ausblick auf die wichtigsten Herausforderungen der kommenden Jahre.

HinweisArtikel zum zehnjährigen Jubiläum

Zum zehnjährigen Jubiläum veröffentlichte das BaFinJournal den Artikel Zehn Jahre BaFin: Von der Blitzgeburt zur Reife.

Start im Jahr 2002

Ihre Geburtsstunde hatte die BaFin im Jahr 2002. Es handelte sich – dank des ungewöhnlichen Verlaufs einer Bundesratssitzung – um eine wahre Blitzgeburt: Da einige Länder wegen eines Streits über das Zustandekommen des Zuwanderungsgesetzes vorzeitig den Saal verlassen hatten, passierte der Entwurf des Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht die Länderkammer ohne Diskussionen.

Mit 1.050 Beschäftigten ging die BaFin am 4. Mai 2002 unter der Leitung von Präsident Jochen Sanio offiziell an den Start. Sie vereinigte die Bundesaufsichtsämter für das Kreditwesen (BAKred), das Versicherungswesen (BAV) und den Wertpapierhandel (BAWe). Die historisch bedingte Aufteilung der Kompetenzen war nicht mehr zeitgemäß: Banken, Finanzdienstleister und Versicherer konkurrierten damals zunehmend mit ähnlichen Produkten um dieselben Kunden, Finanzkonglomerate waren entstanden. Ziel war es daher, eine einzige, bereichsübergreifende Finanzaufsicht zu schaffen. Die BaFin hatte damit gleich zu Beginn eine Mammutaufgabe zu bewältigen: drei selbstständige Ämter mit unterschiedlichen Organisations- und Personalstrukturen und zwei Standorten zu einer einzigen, schlagkräftigen Behörde zu fusionieren.

Turbulentes Marktumfeld

Aber nicht nur organisatorisch hatte die BaFin von Anfang an Herausforderungen zu meistern. Die neue integrierte Aufsicht musste sich gleichzeitig einem überaus schwierigen Marktumfeld stellen. Bereits 2001 hatte sich mit Platzen der Dotcom-Blase, einer Spekulationsblase der New Economy, eine weltweite Rezession abgezeichnet. Dann, am 11. September 2001, verursachten die Terroranschläge in den USA weltweite Turbulenzen an den Börsen. Finanztitel gehörten zu den am stärksten betroffenen Werten. Auch beim Deutschen Aktienindex (DAX) gab es dramatische Einbrüche. Diese Entwicklung traf insbesondere einige Lebensversicherer hart, die in größerem Umfang in Aktien investiert hatten. Die Folgen der Terroranschläge offenbarten Schwächen im internationalen Finanzsystem.

2007 kam es auf den Finanzmärkten erneut weltweit zu starken Turbulenzen,von denen eine ernsthafte Gefahr für die Finanzstabilität ausging. Das Platzen der Immobilienblase in den USA äußerte sich weltweit in Verlusten und Insolvenzen von Unternehmen der Finanzbranche, darunter die der US-amerikanischen Großbank Lehman Brothers Inc. im September 2008. Andere Zusammenbrüche ließen sich nur durch staatliche Eingriffe verhindern. Auch in Deutschland gerieten einige Kreditinstitute in ernsthafte Schwierigkeiten.

Der Finanzsektor litt weltweit unter den Folgen der Krise. Es zeigten sich gefährliche Lücken im internationalen Regulierungssystem, die es zu beseitigen galt. Die Regulierung wurde darum deutlich verschärft – auf globaler und europäischer Ebene.

StatementWas sind aus Ihrer Sicht die wichtigsten Herausforderungen der kommenden Jahre?

Präsident Felix Hufeld

Wer wie die BaFin in einem dynamischen Umfeld agiert, muss in vielen Feldern wachsam sein und frühzeitig strategische Weichen stellen. Ein äußerst komplexes und weitreichendes Thema, das unsere besondere Aufmerksamkeit beansprucht, ist die Digitalisierung. Die vielfältigen Entwicklungen in diesem Kontext sind atemberaubend und reichen von der zunehmenden Digitalisierung der Finanzindustrie bis hin zu den gewachsenen Anforderungen an unsere eigene technische Modernisierung. Hinzu kommt die allseits wachsende Bedrohung durch IT-Gefährdungen und Cyberkriminalität. Neben den vielen Herausforderungen, denen die BaFin sich stellen muss, vereint die Digitalisierung wie kaum ein anderes Thema Chancen und Risiken zugleich. Dem müssen und werden wir uns stellen, indem wir unsere Aufsicht in quantitativer und qualitativer Hinsicht stärken und unsere eigenen Prozesse und technischen Möglichkeiten konsequent weiterentwickeln.

Eigenmittelanforderungen an Banken

Zu den wichtigsten Reformpaketen zählte die Weiterentwicklung der Eigenmittelvorschriften für den globalen Bankensektor. 2004 beschloss der BCBS das reformierte Regelwerk Basel II, Ende 2010 folgte Basel III1). Dieses brachte höhere Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen sowie starke qualitative Anforderungen an Kapitalinstrumente mit sich.

Die Umsetzung von Basel III war und ist ein Kraftakt, an dem die BaFin von Anfang an mitgewirkt hat. In Europa erfolgte sie durch eine umfassende Überarbeitung des aufsichtlichen Rahmenwerks, bestehend aus der Eigenmittelverordnung (Capital Requirements RegulationCRR) und der dazugehörigen Richtlinie (Capital Requirements DirectiveCRD IV) – ein gigantisches Regulierungspaket, das einen grundlegenden Umbruch für das Bankenaufsichtsrecht der EU bedeutete.2) Sowohl die CRD IV als auch die CRR werden durch zahlreiche Technische Standards ergänzt. Anfang 2014 trat in Deutschland das CRD-IV-Umsetzungsgesetz in Kraft. Die Verordnung CRR gilt dagegen in allen Mitgliedstaaten unmittelbar.

Die Reformen haben das Bankensystem insgesamt gestärkt. Bei der Jahrespressekonferenz warnte BaFin-Präsident Hufeld vergangene Woche vor einer „Rolle rückwärts“. Statt einer erneuten Deregulierung das Wort zu reden, müsse man nun prüfen, ob die zahlreichen Reformen nach Ausbruch der Krise die gewünschte Wirkung entfalten. Bei den Verhandlungen zur Vollendung von Basel III trete die BaFin dafür ein, die Risikosensitivität des Regelwerks zwar auf sinnvolle Weise zu beschränken, sie als regulatorisches Prinzip aber zu erhalten. Dabei geht es insbesondere darum, die Regulierung besser vergleichbar zu machen und zu überprüfen, ob die Modelleansätze noch notwendig sind oder in ihren Strukturen zu niedrige Kapitalanforderungen generieren. „Wir wollen eine tragfähige gemeinsame Lösung – eine, mit der wir alle leben können. Das ist nicht das Gleiche wie ein Kompromiss um jeden Preis“, so Hufeld.

Auch auf europäischer Ebene befasst man sich mit der Frage, ob die Regulierung der Nachkrisenzeit ausreichend und zugleich angemessen ist. Ende November 2016 legte die Europäische Kommission ein umfassendes Paket von Reformvorschlägen vor, die unter anderem die CRD IV und CRR betreffen. Neben der weiteren Umsetzung der Basel-III-Vorgaben will die Kommission dabei auch das Thema Proportionalität stärken.3) Unter Proportionalität versteht man eine angemessene Aufsicht, die zum jeweiligen Institut und seinem Risikoprofil passt. Das Thema liegt der BaFin besonders am Herzen – für sie gehen die Vorschläge der Kommission zwar in die richtige Richtung, aber nicht weit genug.4)

StatementWas sind aus Ihrer Sicht die wichtigsten Herausforderungen der kommenden Jahre?

Raimund Röseler, Exekutivdirektor Bankenaufsicht

Banken und Bankenaufsicht befinden sich in einem kontinuierlichen Wandel. Dies zeigt sich sowohl an der neuen Aufsichtsstruktur in Europa als auch an einer sich stetig fortentwickelnden Regulierung. In den kommenden Jahren wird der Wandel die Geschäftsmodelle von Banken infolge einer zunehmenden Digitalisierung ereilen, regulatorisch begleitet von der Zweiten Zahlungsdiensterichtlinie und Regelungen zur IT-Sicherheit. All dies geschieht vor dem Hintergrund eines historisch niedrigen Zinsumfelds mit entsprechendem Druck auf die Ertragslage der Banken.

Global systemrelevante Finanzunternehmen

Seit der Finanzkrise werfen Regulierer insbesondere ein Auge auf systemrelevante Finanzinstitute (Global Systemically Important Financial Institutions – G-SIFIs).5) Das sind Unternehmen, die so groß, so komplex, so sehr mit anderen Marktteilnehmern verwoben, in ihren Funktionen so unersetzbar oder in einem solchen Maße international tätig sind, dass es die Stabilität der globalen Finanzmärkte gefährden könnte, wenn sie in Schieflage gerieten.

Die internationalen Aufseher beschäftigen sich intensiv mit der Stärkung, aber für den Fall der Fälle auch mit der Abwicklung solcher Unternehmen. Im Rahmen von Basel III wurden daher für global systemrelevante Banken (Global Systemically Important Banks – G-SIBs) höhere beziehungsweise zusätzliche Anforderungen an die Verlusttragfähigkeit und an die Planung von Sanierung und Abwicklung sowie eine intensivierte Aufsicht eingeführt. Für global systemrelevante Versicherer (Global Systemically Important Insurers – G-SIIs) hat die IAIS eine Kapitalanforderung entwickelt (Basic Capital Requirement – BCR), die Versicherer ab Anfang 2019 einhalten müssen und die ab 2020 durch einen deutlich risikosensitiveren Kapitalstandard (Insurance Capital Standard – ICS) ersetzt wird. Ergänzend wird die IAIS bis 2021 die Anforderung an die höhere Verlusttragfähigkeit (Higher Loss AbsorbencyHLA) überarbeiten, die ab 2022 für G-SIIs gilt. Und auch die Identifizierung global systemrelevanter Nicht-Banken und -Versicherer (non-Bank non-Insurer G-SIFIs – NBNI G-SIFIs) ist ein wichtiges Thema. Das FSB hat dazu in Zusammenarbeit mit IOSCO ein vorläufiges Rahmenwerk ausgearbeitet.6)

Die Grundlage für die Sanierung und Abwicklung systemisch relevanter Finanzunternehmen schuf das FSB 2011 mit den „Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions“. Die Mitgliedstaaten des FSB mussten diese bis 2015 umsetzen. In Deutschland hatte der Gesetzgeber mit dem Restrukturierungsgesetz bereits 2011 wichtige Aspekte der Key Attributes für Banken vorweggenommen. 2013 folgte das Abschirmungsgesetz, in dem neben Regeln für Trennbanken auch Anforderungen an die Sanierungs- und Abwicklungsplanung formuliert sind. Deutschland war damit Vorreiter auf diesem Gebiet und hat – zusammen mit einigen anderen Staaten – von Anfang an eine führende Rolle bei der internationalen Regelung der Sanierung und Abwicklung von Instituten und Finanzgruppen gespielt. So konnte die BaFin ihre Expertise in den Gesetzgebungsprozess zur europäischen Sanierungs- und Abwicklungsrichtlinie einbringen, die Deutschland durch das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz frühzeitig umsetzte.

Solvency II

Für Versicherer verlief die Finanzkrise zwar glimpflicher als für Banken. Um sie für die Zukunft zu rüsten, nahmen die europäischen Aufseher sie trotzdem verstärkt an die kurze Leine und besserten bei der Solvency-II-Richtlinie von 2009 mit der sogenannten Omnibus-II-Richtlinie noch einmal nach, so dass diese erst Anfang 2016 vollständig in Kraft trat. Das neue Aufsichtsregime bedeutet einen Paradigmenwechsel – weg von einer überwiegend regelbasierten hin zu einer eher prinzipienbasierten und noch stärker risikoorientieren Aufsicht. Ziel ist es, Risiken deutlicher sichtbar und dadurch besser steuerbar zu machen.

Die deutschen Versicherer bereiteten sich bereits frühzeitig auf Solvency II vor.7) Um ihnen die nötige Orientierung zu geben, begleitete die BaFin sie dabei kontinuierlich, lud regelmäßig zu Informationsveranstaltungen und veröffentlichte ab 2014 eine Serie von Verlautbarungen zu verschiedenen Themenblöcken.8) Diesen Weg setzt sie nun fort, unter anderem durch eine Reihe von Auslegungsentscheidungen, die auf die Besonderheiten des deutschen Versicherungsmarkts abgestimmt sind.

Denn obwohl das neue System, das in Deutschland durch die Novelle des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) eingeführt wurde, insgesamt einen erfolgreichen Start hatte, stellt es nach wie vor eine Herausforderung dar – sowohl für die Unternehmen als auch für die Aufsicht. Präsident Hufeld brachte es beim diesjährigen Neujahrspresseempfang auf den Punkt: „Ein Spaziergang wird Solvency II wohl nie werden.“

StatementWas sind aus Ihrer Sicht die wichtigsten Herausforderungen der kommenden Jahre?

Dr. Frank Grund, Exekutivdirektor Versicherungs- und Pensionsfondsaufsicht

Die Herausforderungen der nächsten Jahre für die Versicherungsbranche und die Aufsicht sehe ich darin, dass sich das geschäftliche Umfeld in einer zuvor nie gekannten Dynamik wandelt. Ökonomische, technische und regulatorische Rahmenbedingungen verändern sich rasant und beeinflussen einander stark. Das wird sich auf die Geschäftsmodelle auswirken. Diesen Prozess zu verstehen, zu antizipieren und die richtigen Schlussfolgerungen für das eigene Handeln zu ziehen, fordern Branche und Aufsicht sehr.

Niedrigzinsniveau

Hinzu kämen die schwierigen Marktbedingungen, ergänzte Hufeld. Und meinte damit vor allem eins: das seit Jahren anhaltende Niedrigzinsniveau. Die niedrigen Zinsen belasten Versicherer zunehmend – vor allem die Lebensversicherer. Auch für Pensionskassen und Bausparkassen mit ihren langfristig ausgerichteten Geschäftsmodellen stellt das Zinstief eine wachsende Belastung dar. Die BaFin beaufsichtigt diese Unternehmen darum besonders intensiv.

Mit fortschreitender Dauer bildet sich das Niedrigzinsumfeld aber auch in den Büchern der Banken immer deutlicher ab: Je länger die Zinsen niedrig bleiben, desto mehr wächst der Druck auf die Erträge – insbesondere bei Instituten mit traditionellem Geschäftsmodell, die hauptsächlich das Einlagen- und Kreditgeschäft betreiben. Daher prüft die BaFin regelmäßig, ob alle rund 1.550 Institute unter ihrer direkten Aufsicht ausreichend Eigenkapital vorhalten. Welcher Betrag ausreichend ist, gibt sie seit 2016 im Rahmen des aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozesses (Supervisory Review and Evaluation Process – SREP) für jede einzelne Bank verbindlich vor.9)

Europäisches Aufsichtssystem

Nicht nur regulatorische, auch große strukturelle Reformen haben die Arbeit der BaFin wesentlich geprägt: So wurde Anfang 2011 – auch als eine Folge der Finanzkrise – ein europäisches Aufsichtssystem installiert. Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA, die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung EIOPA und die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ESMA nahmen ihre Arbeit auf.10) Gemeinsam mit dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken ESRB, der makro-ökonomische Entwicklungen beobachten und im Notfall vor Systemrisiken für die Finanzstabilität der EU warnen soll, bilden sie das Europäische System der Finanzaufsicht.

Eine weitere grundlegende Reform wurde 2014 realisiert: Als Teil der europäischen Bankenunion, die als eine der wichtigsten europäischen Reformen seit der Einführung des Euros gilt, fiel im November 2014 der Startschuss für den Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory MechanismSSM).11) Seitdem unterstehen die derzeit 125 größten Bankengruppen des Euroraums einer Aufsichtsallianz unter der Führung der Europäischen Zentralbank. Diese Bankengruppen – darunter 21 deutsche – beaufsichtigt der SSM unmittelbar. Für sie gibt es gemeinsame Aufsichtsteams (Joint Supervisory Teams), in denen BaFin-Beschäftigte mit Aufsehern aus dem gesamten Euroraum zusammenarbeiten. Die Einführung des SSM war vor allem auch eine Reaktion auf die Staatsschuldenkrise, die sich 2011 zugespitzt und zum Hauptrisiko für die Finanzstabilität entwickelt hatte.

Für die europäische Bankenaufsicht bedeutete der SSM einen historischen Paradigmenwechsel, der viele Fragen und Unsicherheiten aufwarf. Die BaFin musste hier für Transparenz sorgen. Sie beteiligte sich intensiv an der Gestaltung der Rahmenbedingungen für die Zusammenarbeit von EZB und nationalen Aufsichtsbehörden und wirkte an der Entwicklung eines gemeinsamen Aufsichtshandbuchs (SSM Supervisory Manual) mit.

Einheitliche Abwicklung

Die zweite Säule der Bankenunion ist der Einheitliche Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism – SRM). Seit Anfang 2015 gelten einheitliche Regeln für die geordnete Sanierung oder Abwicklung notleidender europäischer Banken. Im Zuge dessen wurde zur selben Zeit auch das Single Resolution Board (SRB) ins Leben gerufen, die europäische Abwicklungsbehörde. Diese kann im Fall der Fälle über die Abwicklung einer Bank entscheiden, die der direkten Aufsicht der EZB unterliegt oder in der Eurozone grenzüberschreitend tätig ist. Leiterin des SRB ist die ehemalige BaFin-Präsidentin Dr. Elke König.12)

Als nationale Abwicklungsbehörde ist die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSA) im SRB vertreten. Ihre Abwicklungsaufgaben werden Anfang 2018 als zusätzlicher Geschäftsbereich in die BaFin integriert.13) Hintergrund ist das Gesetz zur Neuordnung der Aufgaben der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSA-Neuordnungsgesetz – FMSANeuOG), das Ende 2016 im Bundesgesetzblatt verkündet wurde.

Kapitalmärkte

Ein weiteres europäisches Großprojekt, das auch die BaFin – vor allem die Wertpapieraufsicht – unmittelbar betrifft, ist die Schaffung einer Kapitalmarktunion. Bis 2019 will die Kommission einen Binnenmarkt für Kapital in der EU schaffen, der zu mehr grenzüberschreitender Risikoteilung, tieferen und liquideren Märkten und einer größeren Vielfalt an Finanzierungsquellen für die Realwirtschaft beiträgt. Das Kapital soll insbesondere kleinen und mittleren Unternehmen sowie Infrastrukturvorhaben zugutekommen und Wachstum und Beschäftigung generieren. Die BaFin begleitet die Umsetzung des Aktionsplans konstruktiv. Der Weg ist nun fast zur Hälfte zurückgelegt: Im Juni dieses Jahres will die Kommission einen Bericht über die erste Halbzeit vorlegen.14)

Die Kapitalmarktunion ist jedoch nicht die einzige große regulatorische Neuerung, mit der es die Wertpapieraufsicht zu tun hat. Eine weitere Reform betraf die Aufsicht über alternative Investmentfonds (AIFs) und deren Verwaltungsgesellschaften (Alternative Investment Fund Managers – AIFMs): Seit 2013 fußt diese in Deutschland auf einer neuen gesetzlichen Basis, dem Kapitalanlagegesetzbuch (KAGB). Das KAGB wurde durch das Gesetz zur Umsetzung der EU-Richtlinie über die Verwalter alternativer Investmentfonds (AIFM-Richtlinie) geschaffen und löste das Investmentgesetz ab.15) Es änderte nicht nur die Terminologie grundlegend, sondern regelte erstmals umfassend die Anforderungen an die Verwaltung und Verwahrung aller Arten von Investmentvermögen, also sowohl von AIFs als auch von OGAWs (Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren). Die BaFin bemühte sich hier, in der Öffentlichkeit für Transparenz zu sorgen, und beantwortete zahlreiche Auslegungsfragen.

Weitere regulatorische Herausforderungen für die Wertpapieraufsicht waren in den letzten Jahren unter anderem die 2012 in Kraft getretene europäische Marktinfrastruktur-Verordnung (European Market Infrastructure RegulationEMIR)16) sowie die Überarbeitungen der Marktmissbrauchs- und Transparenzrichtlinie und deren Implementierung auf nationaler Ebene unter Berücksichtigung der Marktmissbrauchsverordnung. Auch die Umsetzung der Finanzmarktrichtlinie (Markets in Financial Instruments DirectiveMiFID) von 2004 und deren Neufassung MiFID II war und ist für alle Beteiligten ein Kraftakt.17) Die MiFID II und die dazugehörige Finanzmarktverordnung (Markets in Financial Instruments Regulation – MiFIR) enthalten zahlreiche Regelungen, die den Anlegerschutz stärken. Beide sind ab 2018 anzuwenden.

Kollektiver Verbraucherschutz

Der Schutz von Verbrauchern, also von Anlegern, Bank- und Versicherungskunden, gehört seit jeher zu den Aufgaben der BaFin. Sie setzt sich dafür ein, dass transparente und verständliche Finanzprodukte und -dienstleistungen angeboten werden. Das Kleinanlegerschutzgesetz hat den kollektiven Verbraucherschutz im Juli 2015 auch gesetzlich als Aufsichtsziel der BaFin fixiert.18)

Um ihr Verbraucherschutzmandat bestmöglich umzusetzen, hat die BaFin Anfang 2016 eine eigene Abteilung eingerichtet, die sich mit den verbraucherschutzrelevanten Fragen aller Finanzsektoren befasst.19) Zu ihren Aufgaben gehört es unter anderem, Verbraucher über die verschiedenen Arten von Finanz- und Versicherungsprodukten sowie Finanzdienstleistungen und deren Risiken aufzuklären. Dafür nutzt die BaFin verschiedene Kommunikationskanäle, unter anderem eine spezielle Rubrik auf ihrer Internetseite und ihr Verbrauchertelefon.

Die BaFin arbeitet mit dem Marktwächter Finanzen20), der Verbraucherzentrale Bundesverband und weiteren Akteuren des finanziellen Verbraucherschutzes eng zusammen. Seit 2013 tauscht sie sich im Verbraucherbeirat regelmäßig mit externen Experten aus.21) Darüber hinaus engagiert sich die BaFin auch auf europäischer und internationaler Ebene für die Weiterentwicklung des kollektiven Verbraucherschutzes und die aktive Gestaltung von Verbraucherstandards.

StatementWas sind aus Ihrer Sicht die wichtigsten Herausforderungen der kommenden Jahre?

Elisabeth Roegele, Exekutivdirektorin Wertpapieraufsicht und Asset-Management

Die Kapitalmärkte entwickeln sich mit einem solch atemberaubenden Tempo, dass es schwer ist, bereits heute alles vorauszusehen, was uns in den nächsten Jahren beschäftigen wird. Zwei Themen werden die Zukunft aber ganz sicher wesentlich prägen: Zum einen der Brexit mit all seinen direkten und indirekten Folgen, zum anderen die Neujustierung der Rolle der europäischen Aufsichtsbehörden. Diese wird sich insbesondere in der Wertpapieraufsicht spürbar auswirken.

Grauer Kapitalmarkt

Wichtigstes Ziel des oben erwähnten Kleinanlegerschutzgesetzes war es, die Verbraucher durch mehr Transparenz in die Lage zu versetzen, die Seriosität und Erfolgsaussichten von Kapitalanlagen besser einzuschätzen und sie so vor Vermögensschäden zu schützen.22) Dies ist gerade auf dem sogenannten Grauen Kapitalmarkt wichtig, wo Anbieter keiner Aufsicht durch die BaFin unterliegen und weniger gesetzliche Vorgaben erfüllen müssen als beaufsichtigte Unternehmen. Immer wieder gibt es dort auch Akteure, die die gesetzlichen Vorschriften mit missbräuchlichen Konstruktionen zu umgehen versuchen. Solche Geschäftsmodelle können Anleger erheblich schädigen und auch das Vertrauen nicht unmittelbar betroffener Verbraucher in den Finanzmarkt erschüttern.

Um dies zu verhindern, gab das Kleinanlegerschutzgesetz der BaFin zusätzliche Kompetenzen an die Hand: Sie kann nun zum Beispiel den Vertrieb bestimmter Produkte einschränken oder sogar ganz verbieten, stärker gegen Verstöße gegen die Werbevorschriften einschreiten und Anleger warnen, indem sie Maßnahmen, die sie gegen Marktteilnehmer getroffen hat, auf ihrer Internetseite veröffentlicht. Zudem gelten für Emittenten von Vermögensanlagen zusätzliche Veröffentlichungspflichten (sogenannte Ad-hoc-Pflicht) nach Ende eines öffentlichen Angebots, sofern die Fähigkeit des Emittenten beeinträchtigt sein könnte, seine Zahlungsverpflichtungen gegenüber dem Anleger zu erfüllen.23) Damit die Aufsicht Missstände rechtzeitig erkennen und einschreiten kann, hat das Kleinanlegerschutzgesetz zudem die Marktüberwachung von Vermögensanlagen, Wertpapierangeboten und Werbung durch die BaFin gestärkt. Denn der Grundsatz des vorausschauenden und risikobasierten Handelns – das Leitprinzip der BaFin – gilt im Rahmen ihrer Zuständigkeit auch für den Grauen Kapitalmarkt.

Einen wichtigen Meilenstein bei der Regulierung dieses Segments stellte auch das bereits erwähnte KAGB dar: Seitdem unterliegen viele Verwalter von Kapitalanlagen, die zuvor dem Grauen Kapitalmarkt zuzuordnen waren, einer Registrierungs- oder Erlaubnispflicht.

Schwarzer Kapitalmarkt

Der Graue Kapitalmarkt ist nicht zu verwechseln mit dem sogenannten Schwarzen Kapitalmarkt. Dort bewegen sich Anbieter, die ohne schriftliche Erlaubnis der BaFin Geschäfte betreiben, die eigentlich erlaubnispflichtig sind. Die BaFin verfügt über umfangreiche Ermittlungs- und Eingriffsbefugnisse, um diese Geschäfte zu unterbinden – idealerweise bevor Kunden Schaden erleiden. Diese Befugnisse wurden seit ihrer Gründung sukzessive ausgeweitet.

Wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass Geschäfte unerlaubt betrieben werden, kann die BaFin Auskünfte und Unterlagen zu allen Geschäftsangelegenheiten verlangen und – mit richterlicher Anordnung – zur Ermittlung des Sachverhalts auch Geschäfts- und Privaträume durchsuchen. Für besonderes Aufsehen sorgten in letzter Zeit unter anderem Fälle mit sogenannten Reichsbürgern, also Menschen, die die Bundesrepublik Deutschland nicht anerkennen.24)

Bestätigt sich der Verdacht, so greift die BaFin ein. In den vergangenen 15 Jahren hat sie mehrere hundert Anbieter unerlaubter Geschäfte verpflichtet, den Geschäftsbetrieb einzustellen und die getätigten Geschäfte abzuwickeln und, um dies durchzusetzen, Zwangsgelder verhängt oder sogar die Anordnung von Zwangshaft beim zuständigen Verwaltungsgericht beantragt. Um Nachahmer abzuschrecken und Verbraucher zu warnen, macht die BaFin viele Maßnahmen auf ihrer Internetseite bekannt.

Digitalisierung

Auch die fortschreitende Digitalisierung im Finanzsektor tangiert den Verbraucherschutz. Sie bringt Chancen, aber auch Risiken für Unternehmen und Verbraucher mit sich.25) Seit einiger Zeit drängen Unternehmen mit innovativen, technologiegetriebenen Geschäftsmodellen – kurz Fintechs – auf den Markt und fordern die etablierten Unternehmen heraus. Aber auch diese setzen zunehmend auf digitalisierte Prozesse. Sie gehen Kooperationen mit Fintechs ein, lassen sich von deren Modellen inspirieren oder entwickeln eigene Ideen.

Diese reichen von der automatisierten Beratung – auch „Robo-Advice“ genannt – über Anwendungsprogrammierschnittstellen zum vereinheitlichten und strukturierten Austausch von Daten (Application Programming Interface – APIs) bis hin zur Auswertung großer Mengen von Daten, Stichwort „Big Data“. Aber auch die Schwarmfinanzierung über Internetplattformen26) und virtuelle Währungen wie Bitcoin, deren technologische Grundlage öffentliche, zentral geführte Kontobücher sind (Distributed-Ledger-Technologie)27), wären ohne die Digitalisierung nicht denkbar.

Die BaFin widmet sich den Fintechs intensiv:28) Anfang 2016 richtete sie zunächst eine Projektgruppe zum Thema ein, deren Aufgaben sie Anfang dieses Jahres auf eine eigene, zentrale Organisationseinheit übertrug. Zusätzlich gibt es in den einzelnen Geschäftsbereichen zahlreiche Initiativen zu speziellen Fintech-Themen. Zudem ist die BaFin Mitglied im Fintech-Rat des Bundesfinanzministeriums.

Unternehmensgründer und Fintechs können über die Internetseite der BaFin Kontakt mit der Aufsicht aufnehmen. Um ihnen den Einstieg in aufsichtliche Fragen zu erleichtern, bietet die BaFin dort kompakte und gut verständliche Informationen zu verschiedenen Fintech-Geschäftsmodellen an. Den direkten Austausch fördert die Aufsicht auch, indem sie auf Veranstaltungen präsent ist. Im vergangenen Jahr lud sie selbst zu einer Konferenz zu Fintechs ein – der BaFin-Tech 2016 – um sich mit Gründern und Unternehmensvertretern auszutauschen.29) Zudem bietet sie regelmäßig spezielle Workshops an.

IT-Sicherheit

Ob traditionelle Anbieter oder Fintechs: Für beide ist es eine immense Herausforderung, ihre IT-Sicherheit dauerhaft zu gewährleisten. Dabei geht es zum einen um den Schutz der eigenen IT-Systeme, zum anderen um die Qualität von Dienstleistern, an die Unternehmen häufig erhebliche Teile ihrer IT auslagern. Die Unternehmen müssen sich sowohl gegen unbeabsichtigte Fehler von Mitarbeitern als auch gegen gezielte kriminelle Attacken schützen – eine kontinuierlich wachsende Gefahr. Derzeit sieht die BaFin hier jedoch noch deutliche Schwächen.30)

Was die BaFin von Banken in puncto IT-Sicherheit erwartet, war unter anderem Thema bei der diesjährigen Veranstaltung „IT-Aufsicht über Banken“.31) Konkret ausformulieren wird sie ihre Erwartungen in den „Bankaufsichtlichen Anforderungen an die IT-Sicherheit“, kurz BAIT, die sie bis Anfang Mai öffentlich konsultiert hat. In Kürze wird sie zudem neue Mindestanforderungen an das Risikomanagement der Banken (MaRisk) veröffentlichen.

Bereits Anfang 2016 trat die Zweite Zahlungsdiensterichtlinie in Kraft, die ebenfalls neue Anforderungen an die IT-Sicherheit mit sich brachte.32) Sie regelt die Geschäftstätigkeit von Zahlungsdienstleistern in der EU und hat den europäischen Binnenmarkt für elektronische Zahlungen damit gegenüber der Zahlungsdiensterichtlinie von 2007 fortentwickelt, indem sie die Vorschriften an die innovativen Bezahlsysteme im Internet und per Mobilfunk angepasst hat. Neue Informations- und Haftungsvorschriften sollen zudem einen stärkeren Schutz der Kunden gewährleisten. Die EU-Mitgliedstaaten müssen die Regelungen bis zum 13. Januar 2018 in nationales Recht umsetzen. In Deutschland geschieht dies durch die Novellierung des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes (ZAG).

BaFin: Kontinuierliche Fortentwicklung

Da sich die Finanzbranche und damit die Aufgaben der BaFin fortlaufend verändern, ist auch die Geschichte der BaFin selbst ein kontinuierlicher Wandlungsprozess. Die erste bedeutsame Fortentwicklung erfuhr die Behörde sechs Jahre nach ihrer Gründung: 2008 wurde ihre Führungsstruktur neu geordnet. Nachdem bis dahin Präsident Jochen Sanio die BaFin allein geleitet hatte, wurden ihm nun vier Exekutivdirektoren zur Seite gestellt. Präsident und Exekutivdirektoren bilden seitdem das Direktorium der BaFin. Ende 2011 trat Sanio in den Ruhestand und übergab den Stab an Dr. Elke König, die die Behörde bis Ende Februar 2015 leitete. Ihr folgte der heutige BaFin-Präsident Felix Hufeld, bis dahin Exekutivdirektor der Versicherungsaufsicht.

Auch ihre Organisationsstruktur entwickelte die BaFin weiter. So passte sie 2014 die Bankenaufsicht an, um die mit dem SSM verbundenen Aufgaben effizient koordinieren zu können.33) Im gleichen Jahr organisierte sie auch die Versicherungsaufsicht neu.34) Dabei orientierte sie sich an der Aufsicht über Versicherungsgruppen. Anfang 2016 gab sich die BaFin dann insgesamt eine neue Struktur.35) Dabei bündelte sie Funktionen und Themen, die alle Geschäftsbereiche der BaFin betreffen, in gemeinsamen Einheiten. Ein Beispiel dafür war die schon erwähnte Einrichtung einer Abteilung für Verbraucherschutz, ein anderes die interne Verlagerung der Abteilung Geldwäscheprävention. Aber auch innerhalb der einzelnen Geschäftsbereiche gab es wesentliche Neuerungen, um Aufgaben optimal abzubilden und die Zahl der Schnittstellen zu minimieren.

Im Direktorium der BaFin sitzen neben Hufeld derzeit die Exekutivdirektoren Raimund Röseler (Bankenaufsicht), Dr. Frank Grund (Versicherungs- und Pensionsfondsaufsicht), Elisabeth Roegele (Wertpapieraufsicht und Asset-Management) und Béatrice Freiwald (Innere Verwaltung und Recht). Ab 2018 wird es für den neuen Geschäftsbereich „Abwicklung“ ein weiteres Mitglied im Direktorium geben. Die BaFin beschäftigt heute fast 2.600 Mitarbeiter. Neben den rund 1.550 direkt beaufsichtigten Banken kontrolliert sie aktuell etwa 700 Finanzdienstleistungsinstitute sowie knapp 90 deutsche Zweigstellen ausländischer Institute, rund 540 Versicherer und 30 Pensionsfonds sowie 260 Kapitalverwaltungsgesellschaften und mehr als 6.100 inländische Fonds.

StatementWas sind aus Ihrer Sicht die wichtigsten Herausforderungen der kommenden Jahre?

Béatrice Freiwald, Exekutivdirektorin Innere Verwaltung und Recht

Da fällt mir eine Vielzahl an Themen ein. Aus Sicht der Inneren Verwaltung steht sicherlich die Integration der Nationalen Abwicklungsbehörde in die BaFin mit an erster Stelle. Die unterschiedlichen Kulturen harmonisch miteinander zu verschmelzen, stellt eine besondere Herausforderung dar. Auch die innovative Zukunftsgestaltung der Inneren Verwaltung unter Beachtung der finanziellen und personellen Rahmenbedingungen ist für die BaFin sehr wichtig. Unsere Beschäftigten sind unser höchstes Gut. Sie für die Aufsichtswelt von morgen und übermorgen fit zu machen, hat Priorität.

Öffentlichkeitsarbeit und Dialog

Mit ihren wachsenden Aufgaben gerät die BaFin auch immer mehr in den Fokus der Öffentlichkeit: Jedes Jahr erhält und beantwortet sie mehrere tausend Anfragen von Journalisten und Verbrauchern zu unterschiedlichsten Themen. Die BaFin nutzt verschiedene Kommunikationskanäle, um die Öffentlichkeit zu informieren. Dazu zählen ihre Internetseite, das BaFinJournal sowie Printmedien wie der Jahresbericht und diverse Broschüren. Um mit Interessierten in direkten Dialog zu treten, organisiert die Aufsicht zudem regelmäßig eigene Veranstaltungen und ist auf Messen und Börsentagen präsent. Darüber hinaus bietet sie einen Besucherservice an.

Auch mit den beaufsichtigten Unternehmen und anderen Marktteilnehmern steht die BaFin in intensivem Dialog: Sie tauscht sich während der laufenden Aufsicht fortwährend mit den Unternehmen aus und hält zudem Kontaktmöglichkeiten für spezielle Zielgruppen bereit. Neben den bereits erwähnten Informationsseiten für Verbraucher sowie für Fintechs ist hier insbesondere die Hinweisgeberstelle zu nennen, bei der sogenannte Whistleblower der BaFin Verstöße gegen Aufsichtsrecht melden können – auch anonym. Seit Anfang dieses Jahres ist dies auch über ein elektronisches Meldesystem möglich.36)

Darüber hinaus bietet die BaFin regelmäßig spezielle Informationsveranstaltungen und Workshops an.37) Ende Januar organisierte sie beispielsweise einen Workshop für ausländische Banken, um sich mit ihnen über Fachfragen im Zusammenhang mit dem Brexit auszutauschen, dem geplanten Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union. Auch für sie hat die BaFin auf ihrer Internetseite bereits einen eigenen Bereich mit Informationen und Kontaktmöglichkeiten eingerichtet.38)

Integrierte Aufsicht

Auch wenn Finanzkonglomerate bei weitem nicht die Bedeutung erlangt haben, die man seinerzeit erwartete: Die Schaffung einer integrierten Aufsicht war auch aus heutiger Sicht der einzig richtige Schritt, denn die Akteure des Finanzmarkts sind auf vielfältige Weise miteinander vernetzt. Die sektorübergreifende Perspektive ermöglicht es der BaFin, Risiken frühzeitig zu erkennen, konsistent zu analysieren und gezielt einzugreifen, wenn es notwendig ist. Zudem ist sie in der Lage, ausgewogene Entscheidungen zu treffen, wenn beispielsweise die Ziele von Solvenzaufsicht und Verbraucherschutz kollidieren. Beides gilt auch und gerade in Bezug auf die Weiterentwicklung des europäischen und internationalen Aufsichtsrechts.

Welche neuen Herausforderungen in den nächsten Jahren auf die BaFin zukommen werden, wird sich zeigen. Eins ist aber schon jetzt sicher: Die BaFin wird weiter mit der Zeit gehen und sich immer wieder flexibel auf neue Entwicklungen und Rahmenbedingungen einstellen.

Fußnoten:

1) Siehe Interview mit Jochen Sanio im BaFinJournal September 2010.

2) Siehe BaFinJournal Januar 2014.

3) Siehe BaFinJournal Dezember 2016.

4) Siehe Interview mit BaFin-Exekutivdirektor Raimund Röseler im BaFinJournal April 2017.

5) Siehe dazu unter anderem BaFinJournal November 2016, Mai 2016, April 2015, November 2014, Dezember 2014 und Oktober 2013.

6) Siehe BaFinJournal April 2015.

7) Siehe unter anderem BaFinJournal Dezember 2013 und Januar 2014.

8) Siehe BaFinJournal März 2014.

9) Siehe BaFinJournal Juni 2016.

10) Siehe BaFinJournal Dezember 2010.

11) Siehe BaFinJournal Mai 2014, Oktober 2015 und Oktober 2016.

12) Siehe Interview mit Dr. Elke König im BaFinJournal September 2016.

13) Siehe BaFinJournal Januar 2017 und Februar 2017.

14) Siehe BaFinJournal November 2015 und Februar 2017.

15) Siehe BaFinJournal April 2013, Mai 2013 und Juni 2013.

16) Siehe BaFinJournal Januar 2012.

17) Siehe unter anderem BaFinJournal August 2014 und März 2017.

18) Siehe unter anderem BaFinJournal Januar 2015, Juli 2015, September 2015, März 2016 und März 2017.

19) Siehe BaFinJournal April 2016.

20) Siehe Interview im BaFinJournal Mai 2016.

21) Siehe BaFinJournal Juli 2013.

22) Siehe BaFinJournal März 2014.

23) Siehe BaFinJournal März 2016.

24) Siehe unter anderem BaFinJournal Dezember 2014.

25) Siehe dazu das Interview mit Dorothea Mohn vom Verbraucherzentrale Bundesverband und BaFin-Abteilungsleiter Christian Bock im BaFinJournal Februar 2017.

26) Siehe unter anderem BaFinJournal März 2017 und Juni 2014.

27) Siehe BaFinJournal Februar 2016 und Januar 2014.

28) Siehe insbesondere BaFinJournal Januar 2016, September 2016, Dezember 2016, Februar 2017 und April 2017.

29) Siehe BaFinJournal Juli 2016.

30) Siehe dazu auch das Interview mit Felix Hufeld im BaFinJournal April 2017.

31) Siehe BaFinJournal April 2017.

32) Siehe BaFinJournal März 2016 und Dezember 2015.

33) Siehe BaFin-Jahresbericht 2014, S. 246.

34) Siehe Interview im BaFinJournal Juli 2014.

35) Siehe Interview im BaFinJournal Dezember 2015.

36) Siehe BaFinJournal Januar 2017.

37) Siehe zum Beispiel BaFinJournal April 2017, März 2017, Februar 2017, Dezember 2016 und November 2016. Die nächsten Workshops finden am 23. Mai (Prospekte) und am 1. Juni (Schwarmfinanzierung) statt.

38) Siehe BaFinJournal März 2017.

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Ba­F­in­Jour­nal Mai 2017

Cover BaFinJournal 5/2017 (verweist auf: BaFinJournal Mai 2017)

15 Jahre BaFin / Bail-in / Marktmanipulation / Basisinformationsblatt

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