Erst ein Teil des Weges war absolviert, als die Wertpapieraufsicht der BaFin gemeinsam mit den anderen Geschäftsbereichen Ende 2018 die Aufsichtsschwerpunkte für 2019 erstmalig veröffentlichte. Die Strecke, also das Geschäftsjahr, lag da noch vor dem Geschäftsbereich, ebenso wie die wesentliche Hürde, die Umsetzung. Jetzt ist die Zeit gekommen, im Rückblick auf das vergangene Jahr zu betrachten, inwieweit es gelungen ist, die Prioritäten mit Leben zu füllen und 2019 effizient mit den begrenzten Ressourcen der Finanzmarktaufsicht umzugehen.

Überprüfung Umsetzung der PRIIPs-Verordnung

Um zu überwachen, ob die Ersteller die Verordnung über Basisinformationsblätter für verpackte Anlageprodukte für Kleinanleger und Versicherungsanlageprodukte (Packaged Retail and Insurance-Based Investment Products – PRIIPs) einhalten, prüfte die BaFin im vergangenen Jahr schwerpunktmäßig ausgewählte Basisinformationsblätter (BIB) für Versicherungsanlageprodukte und widmete sich dabei auch den Besonderheiten von PRIIPS, die Anlegern mehrere Optionen für Investitionen bieten (Multi-Option-Products – MOPs). Sofern die BaFin Defizite erkannte, wirkte sie darauf hin, dass die Ersteller ihre BIB korrigierten. Des Weiteren kontrollierte die BaFin stichprobenartig, ob die Methoden, mit denen Ersteller die finanzmathematischen Angaben in BIB für Zertifikate berechnen, korrekt waren. Um Unsicherheiten im Markt zu begegnen, veröffentlichte die BaFin zudem ein Merkblatt zur Einstufung von Unternehmensanleihen als verpackte Anlageprodukte für Kleinanleger.

Überprüfung Umsetzung MiFID II/MiFIR

Ein wichtiger Punkt ihrer Arbeit im vergangenen Jahr bestand für die Aufseher darin, sich die zweite europäische Finanzmarktrichtlinie (Markets in Financial Instruments Directive – MiFID II) im Hinblick auf den Anlegerschutz und die Transparenz auf den Sekundärmärkten genauer anzuschauen.

Um mehr über den Umsetzungsstand herauszufinden, wiederholte die BaFin im Januar 2019 eine Marktuntersuchung, die sie bereits durchgeführt hatte, unmittelbar nachdem MiFID II zum 3. Januar 2018 in Kraft getreten und in nationales Recht umgesetzt worden war. Bei gleichem Fokus und Adressatenkreis wollte die BaFin 2019 herausfinden, ob die Wertpapierdienstleistungsinstitute in den zurückliegenden zwölf Monaten aufsichtsrechtliche Mängel behoben haben, die bei der ersten Untersuchung aufgefallen waren. Auch in der zweiten Marktuntersuchung fokussierte sich die BaFin auf Bereiche, die für Verbraucher besonders bedeutsam sind, wie etwa die Ex-ante-Kosteninformationen, die Geeignetheitserklärung und die Telefonaufzeichnung (Taping). Ihre Erkenntnisse berücksichtigt sie seither in der laufenden Aufsicht, die jeweiligen Defizite sprach sie bei den betroffenen Instituten direkt an.

Um sich ein Bild davon zu verschaffen, wie zufrieden oder unzufrieden Anlegerinnen und Anleger mit den neuen Vorgaben der MiFID II und der PRIIPS-Verordnung sind, gab die BaFin für das Jahr 2019 eine Umfrage unter 3.800 Verbrauchern beim Marktforschungsinstitut forsa in Auftrag. Im Mittelpunkt standen insbesondere die Ex-ante-Kosteninformationen, die Geeignetheitserklärung, das Taping und die BIB. Das Ergebnis: Viele Anleger finden neue Regelungen wie die Ex-ante-Kostentransparenz positiv, weil sie ihnen dabei helfen, ihre Entscheidung zu treffen.

Die Sekundärmärkte hat die MiFID II insofern weitergehend reguliert, als sie zusätzliche Transparenzanforderungen mit sich gebracht hat – für die BaFin war auch das 2019 ein Schwerpunkt. Im vergangenen Jahr schaute sie sich beispielsweise die Qualität der Transparenzdaten und die mit dem Angebot von Marktdaten durch Handelsplätze und genehmigte Veröffentlichungssysteme verbundenen Kosten an. Es zeigte sich, dass weitere Anstrengungen nötig sind, um die Datenqualität in dem komplexen regulatorischen und technischen Umfeld weiter zu verbessern und dass die Vorgaben zu Datenkosten aus Sicht der Datennutzer noch nicht den gewünschten Effekt erzielt haben. Zudem wirkte die BaFin auf ein gemeinsames europäisches Verständnis von entsprechenden Umsetzungsfragen hin. Das galt etwa im Hinblick auf die Transparenzanforderungen für Geschäfte an Warenterminbörsen.

Stärkung des Profils der BaFin im kollektiven Verbraucherschutz

Um Verbraucher direkt zu informieren und dadurch auch den kollektiven Verbraucherschutz zu stärken, hat die BaFin 2019 in Beiträgen für das BaFinJournal verschiedene verbraucherrelevante Themen aufgegriffen und aufbereitet. Sie mahnte etwa bei Blindpools, bestimmten Direktinvestments und mehrfachem Nachrang zur Vorsicht (siehe BaFinJournal März 2019) und erklärte verschiedene Zertifikateformen (siehe BaFinJournal Mai 2019).

Eine weitere Veröffentlichung, die die Arbeit der BaFin im Verbraucherschutz sichtbarer machen und die Kompetenz der Verbraucher in Finanzfragen stärken soll, ist die Broschüre „Grundregeln der Geldanlage“. „Das kleine ABC in Leichter Sprache:Geld-Anlage“ wurde grundlegend überarbeitet.

Darüber hinaus war die BaFin im Jahr 2019 auf verschiedenen Börsentagen, etwa in Hamburg, Berlin, München und Frankfurt, sowie dem Anlegertag Düsseldorf vertreten und nahm an der World Investor Week teil, einer weltweiten Aktionswoche für Anlegerinnen und Anleger. Im November lud die BaFin zum Verbraucherschutzforum ein, wo sich Vertreter von Verbraucherschutzorganisationen und Verbänden sowie der Finanzwirtschaft, Wissenschaft und Politik zum Verbraucherschutz auf dem Finanzmarkt in Zeiten von Digitalisierung und Nachhaltigkeit austauschten (siehe BaFinJournal November 2019).

Die BaFin veranstaltete im Jahr 2019 außerdem drei Digitale Stammtische zu den Themen „Sicher verreisen“, „Direktinvestments“ und „Digitalisierung im Finanzwesen – Neue Möglichkeiten, Neue Risiken“.

Vorbereitung Umsetzung EU-Prospektverordnung

Seit dem 21. Juli 2019 gelten die wesentlichen Bestandteile der EU-Prospektverordnung sowie die dazugehörigen europäischen Delegierten Verordnungen (EU) 2019/979 und 2019/980. Zudem novellierte der Gesetzgeber ebenfalls zum 21. Juli 2019 das Wertpapierprospektgesetz (WpPG). Diese regulatorischen Entwicklungen begleitete die Aufsicht 2019 auf allen Ebenen, indem sie sich auf die neuen Regeln und Übergangsregelungen einstellte, ihr Personal schulte und die Öffentlichkeit in Publikationen und Vorträgen, auf Veranstaltungen und Workshops informierte. Sie trat auch in den Dialog mit Verbänden und einzelnen Betroffenen.

Umgang mit neuen Gestaltungen von Instrumenten im Kapitalmarkt

Krypto-Token – insbesondere Initial Coin Offerings (ICOs) und Security Token Offerings (STOs) – standen auch 2019 im Fokus der BaFin-Aufsicht. Um Emittenten von Krypto-Token dabei zu helfen, wie sie Krypto-Token prospekt- und erlaubnisrechtlich einordnen müssen, hat die Wertpapieraufsicht der BaFin im August ein entsprechendes Merkblatt veröffentlicht. Es dient auch dem Zweck, über die Prozesse der BaFin zu informieren, und trägt somit dazu bei, dass die Aufsicht Voranfragen noch effektiver und schneller bearbeiten kann. Denn weiterhin gehen bei der BaFin zahlreiche Voranfragen ein, was die Notwendigkeit von weiteren Informationen unterstreicht: zur Wertpapiereigenschaft nach der EU-Prospektverordnung oder dem WpPG, zur Vermögensanlageneigenschaft nach dem Vermögensanlagengesetz (VermAnlG) sowie zu möglichen Erlaubnispflichten nach dem Kreditwesengesetz (KWG), dem Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz (ZAG) oder dem Kapitalanlagegesetzbuch (KAGB).

Nachhaltigkeitsaspekte im Bereich Asset Management

Um einen Eindruck davon zu gewinnen, wie Asset-Manager Nachhaltigkeitsaspekte (Environmental, Social, Governance – ESG) praktisch umsetzen und inwiefern sie diese in die Geschäftsabläufe ihrer Unternehmen bereits integriert haben, besuchten die Investmentfondsaufseher der BaFin 2019 ausgewählte Kapitalverwaltungsgesellschaften und organisierten darüber hinaus einen runden Tisch (Roundtable) mit Fondsexperten und ESG-Datenprovidern.

Zusätzlich hielten die Investmentfondsaufseher Vorträge bei Veranstaltungen der Fondsbranche. Die BaFin als Ganzes veröffentlichte 2019 ein Merkblatt zum Umgang mit Nachhaltigkeitsrisiken (siehe BaFinJournal Januar 2020).

Unterstützung der ESMA bei der Zielsetzung einer europäischen Konvergenz der Aufsichtspraxis

Die BaFin beteiligte sich in vielfältiger Weise an den Konvergenzarbeiten der ESMA in allen Arbeitsbereichen. Aufsichtskonvergenz bedeutet, eine gemeinsame Aufsichtskultur zu schaffen, die Kohärenz der Aufsichtspraktiken sicherzustellen und einheitliche Verfahren in der Europäischen Union zu gewährleisten (siehe BaFinJournal August 2018). Vergangenes Jahr wurde beim Review zur Funktionsweise der Europäischen Aufsichtsbehörden (European Supervisory Authorities – ESAs) die ESMA-Verordnung zum 1. Januar 2020 geändert. Die BaFin beteiligte sich daran, das angepasste Konvergenz-Rahmenwerk in die konkreten Arbeitsprozesse der ESMA zu überführen.

Bei zwei vergleichenden Untersuchungen (Peer Reviews) der nationalen Aufsichtsbehörden zur Datenqualität im Zusammenhang mit der europäischen Marktinfrastrukturverordnung (European Market Infrastructure Regulation – EMIR) und zu Verdachtsmeldungen nach der Marktmissbrauchsverordnung war die BaFin jeweils in der Evaluierungsgruppe (Assessment Group) vertreten und gehörte zu den vor Ort besuchten Aufsichtsbehörden.

Auch im Jahr 2020 verfolgt die Wertpapieraufsicht der BaFin konkrete Schwerpunktthemen. Angesichts aktueller Entwicklungen wie der Corona-Krise passt sie diese allerdings an.