BaFin

Wachstum versus Sicherheit: Wie viel Regulierung braucht das Land?

Datum: 26.09.2018

Statement des Präsidenten der BaFin, am 26. September 2018 beim Versicherungstag des GDV in Berlin

Es gilt das gesprochene Wort.

Meine Damen und Herren,

„Wachstum versus Sicherheit: Wie viel Regulierung braucht das Land?“ lautet der mir aufgetragene Titel dieses kurzen Vortrags. So einen Titel, davon bin ich überzeugt, hätten Sie noch vor wenigen Jahren mit Sicherheit nicht gewählt. Unmittelbar nach der Finanzkrise waren aufgrund der Verwerfungen, die auch die Versicherungsbranche nicht unberührt gelassen haben, eher Themen en vogue, mit denen klargestellt werden sollte, dass Verbraucher und Wirtschaft wieder Vertrauen in die Märkte haben können und dass Finanzstabilität gewährleistet ist. Beides bleiben zweifellos entscheidende Grundvoraussetzungen für funktionierende Märkte.

Umso mehr versetzt es einen Finanzregulierer in Habachtstellung, wenn die Frage nach dem optimalen Verhältnis zwischen Wachstum und Sicherheit aufgeworfen wird. „Nachtigall ick hör dir trapsen“, sagt man wohl hier in Berlin. Denn, wer diese Frage stellt, denkt in seinem Hinterkopf meist schon an Deregulierung. Und die gilt es, so möchte ich ganz grundsätzlich anmerken unbedingt zu vermeiden. Denn auf Wellen der Deregulierung folgt meist irgendwann eine Krise, bevor das Pendel wieder in Richtung harter Regulierung zurückschlägt.
Ein solcher Rückfall in einen regulatorischen Schweinezyklus, meine Damen und Herren, kann in niemandes Interesse sein. Worauf es jetzt und auch in den nächsten Jahren ankommt, sind regulatorische Konstanz und Berechenbarkeit – und das werde ich auch nicht müde, zu wiederholen.

Völlig legitim und angemessen ist dagegen, jedes staatliche Handeln auf seine Sinnhaftigkeit hin zu hinterfragen und wie im Falle der Finanzregulierung, ungewollte Konsequenzen - wie gegebenenfalls Übertreibungen oder nicht bedachte Wechselwirkungseffekte - zu identifizieren. Regulierung muss zwar einerseits Stabilität schaffen, andererseits aber natürlich auch die notwendigen Freiräume für unternehmerisches Handeln gewährleisten. Sowohl die Aufsichtsbehörden als auch der Gesetzgeber stellen sich dieser Herausforderung. Mit den Review-Klauseln für Gesetzespakete verfügen die nationalen wie die europäischen Gesetzgeber dazu über ein kluges Instrument. Diese Reviews führen nach einigen Jahren praktischer Erfahrungen zur Überprüfung von bestehenden Gesetzen.

Auf nationaler Ebene wurden in diesem Jahr die Auswirkungen des Lebensversicherungsreformgesetzes (LVRG) evaluiert.
In einem entsprechenden Bericht des Bundesfinanzministeriums (BMF) heißt es dazu, dass sich das Gesetz überwiegend bewährt habe. Angesichts der nach wie vor schwierigen Zins- und Ertragslage sieht es das BMF jedoch als notwendig an, noch in diesem Herbst weitere regulatorische Schritte auf den Weg zu bringen. Unter anderem soll die Methode zur Berechnung der Zinszusatzreserve angepasst werden, was ich sehr begrüße. Aus BaFin-Sicht ist es weder erforderlich noch ratsam, die Reserve weiterhin in bisherigem Tempo aufzubauen.

Auch auf europäischer Ebene findet derzeit mit der Überprüfung von Solvency II ein wichtiger Review-Prozess statt. Noch bis Ende dieses Jahres nimmt die EU-Kommission verschiedene Aspekte der Delegierten Verordnung unter die Lupe, die Solvency II zugrunde liegt. Bereits im Februar hatte die Europäische Versicherungsaufsichtsbehörde EIOPA Technische Empfehlungen dazu vorgelegt. Als BaFin haben wir uns insbesondere dafür eingesetzt, die Komplexität der Standardformel zu reduzieren und technische Inkonsistenzen zu beheben. Wichtig war uns auch, die deutschen Versicherer zu ermutigen, sich an den Konsultationen zur Überprüfung der Standardformel und an den Datenabfragen zu beteiligen.
Sowohl die Qualität als auch die Quantität der deutschen Stellungnahmen haben mich überzeugt.

Zur Weiterentwicklung von Solvency II gehört aber auch die Zukunft der LTG-Maßnahmen – also der Maßnahmen, die den Besonderheiten von Produkten mit langfristigen Garantien Rechnung tragen sollen und die EIOPA in zwei Jahren überprüfen will. Auch in diesen Prozess werden wir uns als BaFin einbringen und insbesondere auf drei Punkte hinweisen:

  • Den Versicherern muss es weiterhin möglich sein, die in der Vergangenheit gezeichneten äußerst langfristigen Verträge mit Zinsgarantien schrittweise in das neue Aufsichtsregime zu überführen.
  • Die Maßnahmen sollen dazu beitragen, Anreize zu pro-zyklischem Investmentverhalten zu minimieren beziehungsweise zu vermeiden.
  • Und schließlich sollen Versicherer auch künftig auf längere Zeit angelegte Verträge mit Garantien anbieten können. Um dies sicherzustellen, müssen die Risiken aus dem auf Dauer angelegten Versicherungsgeschäft umfassend analysiert werden.

Mein Damen und Herren,

wenn es diese Reviews nicht gäbe, müsste man sie erfinden. Regelmäßig bieten sie Raum für breite, konsultationsbasierte Diskussionsprozesse, in denen das fachliche Wissen aller Beteiligten aufgenommen und durch empirische Studien begleitet wird. Vor diesem Hintergrund denke ich, dass wir mit Fug und Recht behaupten können, heutzutage über ein signifikant höheres Niveau evidenzbasierter Politik zu verfügen, als dies noch vor wenigen Jahren der Fall war.

Wenn wir Finanzregulierung vor dem Hintergrund der möglichen Spannung zwischen Wachstum und Sicherheit bewerten, stellt sich allerdings die zusätzliche Frage: Sicherheit für wen? Während traditionell die Sicherheit, soll heißen die Solvenz eines einzelnen Instituts beziehungsweise des Finanzsystems als Ganzem im Zentrum stand, rückt zunehmend auch die Sicherheit für den Versicherungsnehmer – den Kunden und Verbraucher – in den Vordergrund.

Während die Belange des Versicherungsnehmers im Sinne einer verlässlichen Erfüllbarkeit von Ansprüchen, auch über sehr lange Zeiträume hinweg, schon immer im Zentrum des Versicherungsaufsichtsrechts standen, treten seit einigen Jahren eine Vielzahl von Verhaltensvorschriften hinzu, die die Art und Weise der Interaktion mit Kunden in vielfacher Hinsicht regulieren.

Diese im Kontrast zur traditionell prudentiellen Regulierung unter dem Begriff Verhaltensregulierung zusammengefassten Vorgaben, können in ihrer Bedeutung kaum hoch genug eingeschätzt werden. Die Maßstäbe, anhand derer Verhaltensweisen in der Interaktion mit Kunden als akzeptabel oder wünschenswert eingestuft werden, haben sich deutlich verschoben und ziehen entsprechend neue und weitreichende Anforderungen an die Versicherungswirtschaft nach sich. Die Parallelität von prudentieller und Verhaltensregulierung ist ein Fakt, mit dem Sie dauerhaft umzugehen haben.

Aber natürlich gilt auch auf dem vergleichsweise jungen Gebiet der Verhaltensregulierung, dass wir diese im Verlauf der nächsten Jahre beobachten und auf dieser Grundlage gegebenenfalls Anpassungen diskutieren werden.
Umgekehrt bin ich davon überzeugt, dass die Art und Qualität des Umgangs mit verhaltensregulierenden Vorgaben zunehmend zu einem Wirtschaftsfaktor wird, nicht zuletzt verstärkt durch die Digitalisierung.

Meine Damen und Herren,

das tatsächliche Maß an Regulierung wird durch eine Reihe von Faktoren beeinflusst, die möglicherweise nicht jedem auf den ersten Blick geläufig sind. Ein ganz entscheidender Faktor ist dabei die Architektur der Rechtskonkretisierung in Europa, von wo mittlerweile nun einmal das Gros der Vorgaben für die Finanzmärkte kommt. Die Normsetzung und Konkretisierung in der Europäischen Union findet im Wesentlichen auf drei Stufen statt:

  • Auf Level 1 erfolgt die Basis- oder Rahmen-Rechtssetzung durch Kommission, Rat und Parlament in Form von Richtlinien und Verordnungen.
  • Deren unabdingbaren und technischen Konkretisierung dienen die delegierten Rechtsakte der Kommission auf Level 2. Sowohl die Ermächtigung zum Erlass dieser Rechtsakte, als auch ihr Inhalt und Geltungsbereich sind auf Level 1 zuvor genau festzulegen. Sie entsprechen mehr oder weniger dem deutschen Verständnis von Rechtsverordnungen.
  • Auf Level 3 schließlich geht es nicht (mehr) um Rechtssetzung, sondern um die Umsetzung und Auslegung bzw. Durchsetzung vorgenannter Normen. Durch Leitlinien sollen kohärente, effiziente und wirksame Aufsichtspraktiken unter Aufsehern geschaffen werden. Nationale Behörden wie die BaFin haben die Möglichkeit, in einem Comply-or-Explain-Verfahren darzulegen, ob und inwieweit sie diese Leitlinien anwenden wollen.

In der Gesetzgebungspraxis bedeutet dies: Selbst wenn es auf Level 1gelingt, prinzipienorientierter, das bedeutet knapper, zu regulieren, findet trotzdem spätestens auf Level 2 oder 3 das statt, was man gelegentlich „Proliferation“ von Regulierung nennt.
Besonders deutlich wird dies an dem stark gewachsenen Bündel von Leitlinien und Q&As, also Frage- und Antwortpaketen, die dem Level 3 zugeordnet werden können. In den Fällen der Q&As ist es vor allem die Industrie selbst, die um Antworten bittet, um den Vorgaben von Regulierung im Alltag auch rechtlich vollumfänglich gerecht werden zu können.

Ein weiterer Faktor ist das in Deutschland seit Jahrzehnten etablierte Prinzip der Proportionalität von Regulierung. Dieses Prinzip entspricht dem Gedanken, dass die Anforderungen der Aufsicht dem Risiko und der Komplexität des jeweiligen Geschäftsmodells Rechnung tragen müssen. Die Frage, ob dem Gedanken der Proportionalität hinreichend Rechnung getragen wurde, ist natürlich gerechtfertigt, aber vermutlich ebenso alt wie die Regulierung selbst. Auch im Versicherungssektor werden wir uns das Thema Proportionalität noch genauer anschauen müssen – so wie es etwa in der Bankenregulierung schon seit einiger Zeit sehr intensiv passiert.

Meine Damen und Herren,

so berechtigt die Frage nach dem Verhältnis zwischen Regulierung und unternehmerischer Freiheit – und damit der Chance, Wachstum zu managen – auch ist, so sehr habe ich meine Zweifel, ob insbesondere im Versicherungssektor die Regulierung ein entscheidender limitierender Faktor ist. Zwar müssen wir bei der Regulierung immer das im Blick haben, was Ludwig Erhard als „Maßhalten“ bezeichnete. Und genau dieser Herausforderung stellen wir uns. Aber wenn es um die Frage unternehmerischer Freiheit geht, dann warten auf den Feldern der allgemeinen Marktbedingungen und der demografischen Entwicklung die weitaus größeren Herausforderungen auf die Versicherungsindustrie. Auch die Fähigkeit, in weitgehend verteilten Märkten Wachstum zu organisieren, wird spürbar an Bedeutung gewinnen.

Nicht vergessen dürfen Sie alternative Formen, Risikokapital zu generieren. Solche Finanzierungsformen werden zunehmend Einfluss auf tradierte Marktstrukturen gewinnen.

Und last but not least müssen wir über die Digitalisierung sprechen, die gerade in der Versicherungswirtschaft das Potenzial hat, nicht nur jahrzehntelang etablierte Wettbewerbsverhältnisse durcheinanderzuwirbeln, sondern das Prinzip der Versicherung selbst herausfordern könnte. Umgekehrt ist es natürlich auch so, dass neu auftauchende Risiken, wie beispielsweise Cyberrisiken, die Versicherungsunternehmen nicht nur bedrohen, sondern ihnen offensichtlich auch geschäftliche Chancen eröffnen.

Zu welchem Zielbild sich das Zusammenwirken dieser komplexen Faktoren entwickeln wird, ist derzeit nur im Ansatz erkennbar und wird uns noch dauerhaft auf Trab halten. Ich bleibe aber dabei: Gute Regulierung ist eine Voraussetzung, um Wachstum zu generieren und bei weitem nicht ein limitierender Faktor. Ich freue mich nun auf anregende Diskussionen im Panel.

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